Modelos de gestión para Sedapal (segunda parte)

La discusión sobre una necesaria modernización y redimensionamiento de Sedapal parece encajonada en una discusión estéril, casi puramente ideológica, entre empresa pública versus empresa privada. Los protagonistas de esta terca discusión ni siquiera se han atrevido a estudiar los diversos modelos que funcionan en muchas ciudades del mundo, y que bien podrían ser tomados como referencia para Lima, con nuestra propia dosis de creatividad.

Además de los modelos francés y británico, que traté en la primera parte de este artículo, me ocuparé ahora de otros tres que también muestras sus fortalezas y debilidades, a saber: el modelo “constructor - operador”, el de las “sociedades anónimas públicas y mixtas” y el de “empresas mancomunitarias de capital público - cooperativo - poblacional”.

El modelo constructor - operador funciona como un contrato de concesión, en vista de que el futuro prestador de los servicios tiene la responsabilidad de diseñar, construir, operar y transferir la infraestructura hidráulica y sanitaria. El Estado financia el diseño y, parcial o totalmente, la ejecución del plan de inversiones, de acuerdo al monto ofertado por los interesados en el proceso de licitación. Con este modelo se busca estimular la competencia entre pequeñas compañías de operadores, constructores y empresas consultoras locales o regionales, interesadas en la construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento de sistemas de agua potable y alcantarillado, así como en la gestión y operación de esos sistemas por un período que varía entre los 10 y 15 años. Es un modelo que ha tenido éxito en ciudades de Colombia, Paraguay y Camboya.

El modelo de las sociedades anónimas públicas y mixtas ofrece una singular combinación de propiedad pública o público privada, según el caso, pero con una gestión empresarial regida por el derecho privado, no exenta de conflictos internos y que demanda consensos y coordinación estrecha. Sin embargo, se han dado experiencias que demuestran que esta asociación no solo es posible, sino que además puede ser exitosa, si las reglas son claras y si la gestión de los servicios está en manos de expertos con experiencia y conocimiento. En esta misma línea, el manejo accionario a través de una sociedad mixta abre nuevos horizontes, ya que mediante el mecanismo societario es posible integrar varias empresas de agua potable de varias localidades en torno a una gestión única (concepción regional y economías de escala). Inclusive es factible integrar a gobiernos locales en una lógica de complementariedad. También es dable que un porcentaje de acciones sean asignado a los usuarios y los trabajadores de la empresa, hecho que acrecienta el sentido de pertenencia y compromiso de estos (ownership).

La población usuaria puede disponer de acciones y sus representantes ser parte del directorio o junta administrativa de la empresa. En fin, es un modelo que permite mayor participación social, mayor legitimidad y mayor compromiso, sobre todo en ciudades que requieren una voluntad resiliente. Estas sociedades son bastante comunes en Europa Occidental. Están presentes en Alemania, los Países Bajos y Bélgica, así como en los países escandinavos y en Estados Unidos, con el nombre de “sociedad de acciones municipal”.

Finalmente, en cuanto al modelo de empresas mancomunitarias de capital público - cooperativo - poblacional, además de la responsabilidad estatal incorpora a la población como accionista de las empresas, generando un caso tripartito único en América Latina. Esta opción, de reciente implementación en Bolivia, ha sido propuesta por la cooperación alemana al desarrollo, mediante alianza de la cooperación técnica GTZ y la financiera KfW. En ese país existen dos empresas regionales organizadas como sociedades de economía mixta, aunque el camino hacia su consolidación es todavía largo.

El modelo mancomunado comprende tres conceptos: a) Conformación regional mediante una única empresa operadora regional, creando economía de escala. b) Gestión empresarial sinergética, con funciones centralizadas y otras desconcentradas. c) Participación de la población mediante acciones individuales, como beneficiarios de los recursos no reembolsables o del crédito concesional, constituidos como aporte de capital en la empresa.

De los cinco modelos expuestos en este artículo podría llegar a cuatro conclusiones: a) En la gran mayoría de los casos las empresas son autónomas, están en manos de las municipalidades o gobiernos regionales, pero reguladas por la legislación nacional. b) La polarización extrema entre capital público y capital privada no tiene asidero. Las diversas experiencias demuestran que la inversión pública y privada pueden complementarse. c) La clave radica en tener un marco jurídico estable y transparente, y sobre todo que el ente que regula las tarifas que se cobran por los servicios no sea dependiente ni del privado concesionario ni del Estado. Debe existir una agencia pública especializada en regular el marco tarifario para evitar tanto el monopolio público como el privado. d) Los usuarios y los trabajadores pueden participar del accionariado de las empresas.

En consecuencia, si me dijeran que se debe privatizar a Sedapal, dejándola en la esfera exclusiva del Poder Ejecutivo y a discreción del concesionario sobre el cobro de tarifas, contratos sin fiscalización de nadie, me opondría férreamente. Pero si me dicen que la salida debe tener como punto de partida una transferencia de la empresa al gobierno metropolitano, tomando lo positivo de los modelos francés y británico y de las experiencias de accionariado difundido y participación de los trabajadores, sí apoyaría ese modelo mixto. No tendría ningún temor en otorgarle proyectos en concesión al sector privado, pero en un directorio donde estén el Ejecutivo, el gobierno metropolitano, los trabajadores y los usuarios.

Y es que, una cosa es dejar a SEDAPAL en la esfera burocrática del Poder Ejecutivo, sin autonomía, a merced de la tradición mercantilista y de los grupos de poder, que bajo el manto de un marco jurídico estatal la manejan a su antojo (como ocurre ahora con los contratos de concesión casi secretos, y la tercerización de mala calidad), y otra cosa es una empresa con un nuevo anclaje institucional en la ciudad, donde todos los usuarios nos sintamos socios, compartiendo una gestión con el Ejecutivo, el gobierno metropolitano, los trabajadores y los usuarios organizados.

Ese solo hecho cambiaría los términos de relación con el capital privado, actor necesario e imprescindible para una estrategia de largo aliento en materia de grandes inversiones. El dilema es elaborar un diseño creativo, estable y transparente, como ha ocurrido en las experiencias empresariales de agua potable en diversas ciudades del orbe.