La plusvalía urbana y la vivienda de interés social

La reciente publicación de la Ley Nº31313, denominada Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, ha generado expectativa en el ámbito municipal, pero también controversia, sobre todo en los sectores que se dedican a los negocios inmobiliarios. Al igual que en distintos países del mundo y de la región, entre ellos, Francia, Colombia, Ecuador, Uruguay y Brasil, esta norma busca dotar de posibilidades financieras a las comunas para avanzar hacia ciudades más equipadas, con espacios públicos de calidad y sostenibles. El reglamento de esta ley deberá ser aprobado en el plazo de 60 días hábiles. La norma tiene también por objeto promover la generación de vivienda de interés social para la población de escasos recursos, el desarrollo de ciudades ordenadas y la adecuada gestión del suelo.

Se ha llenado un enorme vacío sobre la gestión de las ciudades. Hasta antes de la publicación de esta ley, el Perú era uno de los pocos países de la región que no tenía una norma que sentará las bases para encaminar el desarrollo urbano sostenible. Esa carencia dio lugar a la generación de una estructura normativa caótica que no articula los roles de los diferentes niveles de gobierno y que no guía adecuadamente las iniciativas de los actores privados. La compleja problemática de las ciudades peruanas encontró su punto más crítico en la continua extensión de su superficie sin responder a ningún planeamiento ni lógica, escapando a toda posibilidad de control desde el Estado. Entre los años 2000 y 2018, según GRADE, las 43 ciudades peruanas más importantes se extendieron en un 39% de su superficie sin un instrumento de gestión de estas características. La ausencia de políticas adecuadas para el suelo estuvo acompañada de mecanismos desarticulados de manejo del suelo que incentivaron la especulación urbana mediante, por ejemplo, la posibilidad de modificar la zonificación y con ello los parámetros de edificabilidad de un modo arbitrario.

Ahora, la ley faculta a las municipalidades para a través de ordenanzas, decretos de alcaldía y actos administrativos precise el uso y la gestión del suelo; obliga a desarrollar los planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y la normativa vigente que fuera aplicable y considerando los proyectos de infraestructura sectoriales, tales como en salud o educación. Igualmente, las municipalidades deberán formular, aprobar, aplicar y mantener actualizados los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Estos planes deben guardar armonía y están articulados a las políticas nacionales aprobadas por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento que se encuentren vigentes, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial que apruebe el gobierno nacional.

Un tema que ha generado controversia es el impacto de esta legislación sobre la creación de un nuevo tributo que se aplicará en el futuro. Se trata de un tributo municipal denominado ‘Participación en el incremento del valor del suelo’, una versión híbrida entre una contribución por mejora y una mezcla de nuevo impuesto predial. De acuerdo con esta ley, se entiende por el “incremento de valor” a las externalidades positivas directas o indirectas que generan los proyectos, obras de habilitación urbana, la renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, la ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado. Se indica que este nuevo tributo se justifica por el “principio de exclusión del enriquecimiento sin causa”, producidos por los siguientes dos hechos generadores. El primero es el que se da por la “clasificación del suelo”, que se entiende por la incorporación mediante una actualización del Plan de Desarrollo Metropolitano o Plan de Desarrollo Urbano de Suelo Urbanizable como suelo urbano, y la incorporación de suelo rural como uno urbanizable (siempre que este suelo urbano o urbanizable esté en áreas de concesiones de servicios públicos).

El segundo hecho generador se da más bien por la “calificación del suelo”, por tres situaciones: la asignación de zonificación y actualización de zonificación de los usos del suelo a uno de mayor rentabilidad; la aprobación en planes de desarrollo urbano y sus actualizaciones de un mayor aprovechamiento del suelo con más altos derechos edificatorios (por ejemplo, por aumento de área techada, mayor coeficiente de edificabilidad o altura de edificación); la ejecución de proyectos de inversión pública de equipamiento urbano o mejoramiento de espacios públicos, u obras vinculadas a la mejora del patrimonio cultural y obras de infraestructura que “generen un incremento en el valor de la propiedad”.

Por otro lado, es necesario tener en cuenta de que existen distintas fallas que influyen en el valor del suelo. Al ser el suelo un bien inmueble con una locación fija, su valor se determina de manera relacional con las características y usos del suelo que lo circunda. Así, el valor del suelo urbano se compone no solo por el valor intrínseco de la propiedad, sino que se ve complementado por acciones públicas (nueva infraestructura pública, cambios de regulación, entre otras) y por acciones de otros privados. Ello, en muchos casos, da Iugar a la aparición de una serie de externalidades positivas o negativas que, sin una debida regulación, no son internalizadas por las entidades que las generan. Así, el desarrollo de una obra pública puede generar un incremento en el valor de los suelos aledaños, que es internalizado por los propietarios de dichos suelos sin que estos hubieran participado en el desarrollo de dicha obra pública. A su vez, el desarrollo de proyectos inmobiliarios o el uso privado que se dé al suelo también puede tener un impacto negativo sobre los espacios que lo rodean, tales como la saturación de vías o el incremento en el consumo de los bienes y servicios públicos adyacentes; consistiendo ello en externalidades negativas que muchas veces no son internalizadas por los entes que las generan.

Un claro ejemplo de este tipo de fallas de mercado la encontramos en el estudio realizado para sustentar la Exposición de Motivos de la Ordenanza N°1790, Ordenanza que establece normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de la contribución especial de obras públicas en la provincia de Lima, en la cual se identificó que, empleando una inversión de 9.5 millones de soles, se generó un incremento en el valor del suelo adyacente a dicha obra equivalente a 94.5 millones de soles entre los años 2011 al 2013. Sin un mecanismo para hacer participar a la ciudad de ese valor no atribuible a los propietarios, el incremento es completamente internalizado por los mismos, sin ningún beneficio para una mejor gestión de la ciudad. 

Otro aporte de la ley, es la creación de una especie de reserva de suelo para el desarrollo de proyecto de vivienda social al alcance de los sectores de más bajos recursos a fin de revertir la informalidad de la vivienda. La ley establece que no menos del sesenta por ciento (60%) del área involucrada sea destinada a proyectos de Vivienda de Interés Social. Se recoge, de esta manera, diversas experiencias internacionales, en especial de las llamadas “zonas especiales de interés social” empleada en Brasil, en las localidades de Recife, Diadema o Rio de Janeiro, que han tenido mucho éxito. Para que dichos porcentajes sean alcanzables, se establece que los planes fijen las cargas y beneficios que hagan ejecutables dichos proyectos, con el propósito de crear un mercado inmobiliario al alcance de los sectores más bajos de la población.