Modelos de gestión para Sedapal (primera parte)

Le hace bien a la ciudad de Lima la apertura de un debate sobre el futuro de Sedapal, no solo por lo sucedido en el enorme aniego ocurrido en San Juan de Lurigancho, sino por los retos que afrontamos en momentos que ya se presentan diversos síntomas del estrés hídrico. Una situación que inevitablemente se agudizará en los próximos años, por los efectos del cambio climático sobre la capital. Solo quien pretenda que esta empresa estatal se maneje como si fuera una entidad cerrada, intentará que las decisiones sobre su futuro sea un tema de agenda de unos cuantos o solo de las burocracias sindicales.

Existen tres cuestiones a dilucidar: ¿qué modelo de gestión adoptar?, ¿qué nivel de participación deben tener el gobierno metropolitano y los usuarios?, ¿qué nueva dimensión territorial debe tener? Todas esas preguntas son de palpitante actualidad. En cuanto al modelo de gestión, se deben poner sobre la mesa los diversos modelos que han dado resultados en el mundo, y ver cuál de ellos se acomoda a la realidad metropolitana de Lima, con una alta dosis de creatividad propia.

En esta primera parte me ocuparé de dos modelos predominantes a nivel mundial: el modelo británico y el modelo francés. Este último, en la práctica ha sido asumido por Sedapal, pero de manera deformada y con una serie de vicios que la hacen una empresa ineficiente, con altos niveles de corrupción y tecnología obsoleta.

El modelo francés es conocido como de “gestión privada delegada”, a través de la cual la autoridad pública —mayoritariamente en manos de las municipalidades— tiene la responsabilidad por la operación y mantenimiento del sistema, tomando todo el riesgo comercial, y se encarga del financiamiento de los activos fijos, así como del capital de trabajo. La responsabilidad del contratista privado se limita a dirigir de manera eficiente a su personal, y determinadas obras y servicios. La inversión requerida es normalmente menor y no incluye activos en infraestructura. En Latinoamérica este modelo es seguido por algunas ciudades como Antioquía (Colombia), donde funcionan actualmente 38 contratos con el sector privado.

En Lima, por responsabilidad exclusiva del Poder Ejecutivo y, sin tomar en cuenta para nada la opinión del gobierno metropolitano, Sedapal sigue de manera deformada el modelo francés. La empresa, a diferencia del modelo original que se sustenta en los gobiernos metropolitanos, se mantiene en manos del Gobierno nacional, pero ha tercerizado gran parte de sus servicios (obras, mantenimiento, facturación, entre otros aspectos), bajo parámetros mercantilistas, con altos niveles de corrupción. Y con una cultura del secreto, porque Sedapal no rinde cuentas a nadie ni se conocen sus planes de inversión a mediano y largo plazo.

En realidad, la empresa se deja llevar por la tendencia del urbanismo informal y grupos de interés nada santos que tienen mucho poder, tanto en el Ministerio de Vivienda como en el entorno del directorio de la propia empresa. Eso explica por qué cuando Odebrecht entregó las obras de la Línea 1 del Metro, los funcionarios de Sedapal no hicieron ninguna observación, por ejemplo, al colector de desagüe instalado y que se ha roto en San Juan de Lurigancho, generando un gran aniego. Esta lógica empírica y “a salto de mata” de la gestión de Sedapal hace que sea formalmente una empresa pública, pero su comportamiento resulte propio de una empresa privada, tradicional, obsoleta y de la peor especie, como lo hemos señalado en otros artículos.

El segundo modelo es el británico, en el que las empresas sí son concesionadas al sector privado. A través de este modelo las entidades que abastecen de agua potable son concesionadas, tanto en lo que respecta a la propiedad de los activos —sus acciones se cotizan en la bolsa de valores- como en la gestión de los servicios. Otra particularidad del modelo británico es que las empresas son de alcance regional. Lo destacable de este modelo es que las tarifas que se cobran a los usuarios no están a criterio discrecional del concesionario, sino que, para evitar la voracidad lucrativa y el abuso de su posición monopólica, se crea un Regulador Económico a nivel central, conocido como la Oficina del Agua (OFWAT, por sus siglas en inglés) que asume la tarea de la regulación tarifaria y económica.

Este modelo es seguido en Latinoamérica por Chile desde hace 20 años, donde el 95% de las empresas de agua y alcantarillado están en manos del sector privado. Sin embargo, la experiencia chilena no llegó a privatizar todo el capital social de las expresas. El sector estatal conserva gran parte de la propiedad de este tipo de entidades, lo que para algunos denota más bien un modelo mixto, publico-privado. Otras derivaciones de este modelo se aplican en diversas ciudades de Argentina y México.

La ventaja del modelo británico estriba en que el Estado puede captar, como producto de la venta patrimonial, significativos recursos financieros que alivian necesidades en otros sectores. Y ese fue el enfoque que se le dio en Chile, ya que la venta de las cinco empresas de agua potable y saneamiento más importantes permitió una captación de cerca de US$ 1,200 millones, a lo que se debe sumar las inversiones de las restantes empresas que fueron dadas en concesión (sin venta patrimonial), que totalizan US$ 477 millones.

Otra ventaja es la incorporación de la gestión y visión empresarial en un servicio público esencial, con mejor calidad en el servicio, donde la premisa de generar dividendos y utilidades es lícita y legítima. Sin embargo, se debe cautelar que ello no implique el abuso de la posición monopólica de los servicios; es decir, debe demostrarse su competitividad en eficiencia de costos, que se traduzca en tarifas equivalentes comparadas con otros modelos de gestión eficientes, pero no necesariamente privados. Eso demanda que para que este modelo funcione, debe existir un agente regulador, para evitar abusos que perjudiquen a los usuarios.

En la segunda parte de este artículo, analizaré las ventajas y limitaciones del modelo “constructor operador” y el de “sociedades anónimas públicas y mancomunitarias”, para luego explorar qué podemos aprender de ellas para fortalecer Sedapal, y qué aspectos no son aplicables a la realidad de Lima Metropolitana y el Callao.