El Tribunal Constitucional y el aseguramiento de la calidad educativa

Es materia del presente artículo realizar un breve pero pertinente análisis de la relación entre el  Tribunal Constitucional, en adelante TC, y el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria, así como su influencia en la sentencia de primera instancia, en adelante la SENTENCIA, recaída en el Exp. N° 0893-2022-0-JR-DC-01 expedida por el Segundo Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, en adelante el JUZGADO, en la demanda de amparo interpuesta contra el Congreso de la República, en adelante el CONGRESO, por la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria, en adelante la SUNEDU, solicitando la nulidad del Dictamen aprobado de los Proyectos de Ley 697/2021-CR, 862/2021-CR y 908/2021-CR denominado “Ley que restablece la autonomía y la institucionalidad de las universidades peruanas”, actualmente devenida en la Ley 31520. 

Habiendo advertido, a lo largo del texto de la SENTENCIA, que el pronunciamiento del JUZGADO  en favor de la SUNEDU se ha sustentado fundamentalmente en sentencias emitidas anteriormente por el TC, conviene recordar que las atribuciones de este constan claramente consignadas en el artículo 202 de la Constitución Política del Perú de 1993, que textualmente señala lo siguiente:

Artículo 202.- 

Corresponde al Tribunal Constitucional:

1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad
2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de habeas corpus, amparo, habeas data, y acción de cumplimiento.
3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley.

 

Nótese que las atribuciones del TC están enfocadas en el control de la constitucionalidad, protegiendo los principios y normas constitucionales del país, incluso aquellos referidos al ámbito educativo prescritos en los artículos 13 al 19 de la Constitución, pero nótese también que quienes integran el TC deben reunir los mismos requisitos que un vocal de la Corte Suprema (artículo 201 de la Constitución), esto es ser peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, ser mayor de 45 años, haber sido magistrado de la Corte Superior o Fiscal Superior durante 10 años, o haber ejercido la abogacía o la cátedra universitaria en materia jurídica durante 15 años, y, es particularmente relevante resaltar esto último porque teniendo formación jurídica, altamente especializada en derecho constitucional, los miembros del TC son considerados expertos en materia constitucional más no en materia educativa, y mucho menos en áreas específicas, más acotadas, como la referida al sistema de aseguramiento de la calidad de la educación universitaria, que es asunto a tener en cuenta para analizar la SENTENCIA del JUZGADO.

Respecto del aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, no encontramos  norma constitucional alguna que la aborde y que, por tanto, pueda ser materia de control constitucional de parte del TC. Apenas hallamos una frase muy general, al final del segundo párrafo del artículo 16 de la Constitución, con un postulado señalando que el Estado supervisa la calidad educativa. En consecuencia, la participación y autoridad del TC para resolver y controlar constitucionalmente asuntos vinculados con el aseguramiento de la calidad universitaria tiene sus limitaciones en el propio texto constitucional, que le toca proteger, y en la nula o casi nula formación recibida de sus integrantes en materia educativa, hoy en día  muy compleja y especializada.

Siguiendo el mismo orden establecido en la SENTENCIA, pasamos a analizar sus principales fundamentos, recogidos por el JUZGADO de sentencias expedidas anteriormente por el TC. Efectivamente, señala dicho JUZGADO, en su fundamento 2.16, que en cuanto a la calidad de la educación universitaria, el TC se ha pronunciado en tres oportunidades: En las sentencias del  Expedientes N° 0017-2008-PI/TC (i)  del Expediente N° 014-2014-PI/TC y, N° 0019-2014-PI/TC (ii) y del Expediente N° 0007-2015-PI/TC (iii). 

Añade el JUZGADO que en la sentencia del mencionado Expediente N° 0017-2008-PI/TC el TC declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario, señalando que dicho estado de cosas solo podía ser reparado disponiendo la creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial y supervisada eficientemente por el Estado que cuente con competencias para evaluar a las universidades del país y elevar su nivel de calidad educativa. Frente a este razonamiento judicial, surgen las siguientes preguntas:

Reconociendo que el TC es el máximo intérprete de la Constitución y tribunal supremo de control de la constitucionalidad ¿le corresponde disponer la creación de una Superintendencia de Educación Universitaria y señalar sus competencias? ¿ello es realmente control constitucional? ¿el TC está capacitado para determinar acciones de Estado de carácter educativo?. Si las respuestas fuesen afirmativas, entonces deberíamos convenir también que la educación básica y la educación superior tecnológica, por su nivel de calidad, también se encontrarían en un estado de cosas inconstitucional aún más grave que la universitaria y, en consecuencia, el TC podría igualmente ordenar la creación de una Superintendencia Nacional de Educación Básica y otra Superintendencia Nacional de Educación Superior Tecnológica. ¿Podría hacerlo?.

En ese razonamiento, ¿deberiamos convenir, así mismo, respecto del bienestar de las personas (alimentación y vivienda) o de la seguridad personal -que constituyen derechos fundamentales de primera generación protegidos por el artículo 2 de la Constitución- que, al no estar atendidos por las instituciones estatales respectivas, a pesar de su amparo y protección constitucional ¿justificaría que el TC disponga igualmente la creación de una Superintendencia Nacional de Bienestar y otra Superintendencia Nacional de Seguridad, erigiéndose de esta manera el TC como la máxima entidad que, adicionalmente al ejercicio del control constitucional, también dispone, modifica y ordena la estructura orgánica del Estado? Mucho que reflexionar respecto del TC y el aseguramiento de la calidad educativa.

Ahora bien, específicamente, sobre cada uno de los artículos de la Ley 30220, Ley Universitaria, modificados por el Dictamen aprobado de los Proyectos de Ley 697/2021-CR, 862/2021-CR y 908/2021-CR denominado “Ley que restablece la autonomía y la institucionalidad de las universidades peruanas”, ahora Ley 31520, objeto de la demanda de amparo presentada por la SUNEDU, el JUZGADO expresa sus siguientes observaciones:

1. Observación del artículo 1. Objeto de la Ley: Sostiene el JUZGADO que se elimina lo relativo a la supervisión que se efectúa actualmente sobre las universidades, así como lo referido a promover la calidad educativa de las instituciones universitarias. 

 

Indica el JUZGADO, en su considerando 2.28 de la SENTENCIA, que pretender eliminar lo referido a promover la calidad educativa es un tema que el TC ya analizó y descartó y, por tanto, la propuesta de modificación colisiona y constituye una amenaza a la cosa juzgada constitucional.

Al respecto, sostengo la inconsistencia de esta observación judicial pues el artículo 13 de la Ley Universitaria, no modificado, prescribe que la SUNEDU es responsable, en el marco de su competencia, de supervisar la calidad del servicios educativo universitario, permaneciendo la facultad de supervisión. Tal inconsistencia se evidencia así mismo con otra disposición de la Ley Universitaria, alojada en su artículo 15, inciso 15.5,  que determina que la supervisión de las condiciones básicas de calidad exigibles para el debido funcionamiento de las universidades constituye una de las funciones generales de la SUNEDU. En consecuencia, no es exacto que se haya eliminado lo relativo a la supervisión que la SUNEDU realiza a las universidades.

Lo cierto es que el texto original del artículo 1 de la Ley Universitaria es tan constitucional como el del artículo 1 del Dictamen, que lo modifica.

1. Observación al artículo 12. Creación de la SUNEDU: reduce a SUNEDU a un ente autónomo restándole autonomía técnica y la capacidad funcional. 

 

Fundamenta el JUZGADO esta observación en sus considerandos 2.28, 2.29 y 2.30 señalando que al pretender convertir a la SUNEDU en un ente autónomo desvinculado del Ministerio de Educación amenaza lo establecido en la Sentencia del Expediente N° 0017-2004-AI/TC -que estableció la necesidad de crear una Superintendencia altamente especializada, imparcial y supervisada por el Estado- pone en evidencia el afán de restarle fuerza y legitimidad a dicha superintendencia. El JUZGADO también basa su observación en la Sentencia del Expediente N° 014-2014-PI/TC en la que se expresa que la SUNEDU no es el único organismo público adscrito al Ejecutivo, concluyendo que dicha sentencia tiene la calidad de cosa juzgada por lo que el texto del artículo 12 propuesto constituye una amenaza a la cosa juzgada constitucional y al derecho a una educación universitaria de calidad.

Sobre esta observación, compartimos los siguientes comentarios. Según se visibiliza en el portal del Estado Peruano, para la salvaguardia del estado de derecho y la mayor eficiencia en la ejecución de algunas labores se constituyen organismos autónomos que no dependen de ninguno de los poderes del Estado. La finalidad de su existencia radica en otorgar la mayor transparencia posible en la gestión estatal. Por ende, afirmar que otorgar a la SUNEDU la condición de organismo autónomo la reduce y le resta autonomía técnica y funcional, es una falacia en sí misma. Siguiendo este errado razonamiento del JUZGADO, tendríamos que afirmar que el Tribunal Constitucional, en su condición de organismo autónomo por mandato del artículo 201 de la Constitución, no es tal porque -según el JUZGADO- sería una entidad reducida que carece de autonomía técnica y capacidad funcional.

La condición de la SUNEDU, establecida en el primigenio artículo 12 de la Ley Universitaria, de organismo adscrito al Ministerio de Educación, muestra el vínculo que coloca a la SUNEDU bajo el ámbito del Ministerio de Educación, que se materializa con la designación del Superintendente por el Ministro de Educación mediante resolución suprema y la de los integrantes del Consejo Directivo a través de un concurso público a cargo de un colegiado también designado por el Ministro de Educación. Estas designaciones, sin duda alguna, son innegables demostraciones de la dependencia de la SUNEDU al Poder Ejecutivo. 

La Ley General de Educación Superior de México, del 20 de abril de 2021, ha construido sus organismos educativos encargados del sistema de aseguramiento de la calidad educativa y de las acciones y estrategias para impulsar el desarrollo de la educación superior, sin ninguna dependencia o adscripción a su Secretaría de Educación Pública, equivalente al Ministerio de Educación del Perú. Al contrario, dichos organismos tienen una conformación plural y representativa de los actores naturales del sistema de educación superior mexicano.

1. Observación al artículo 15. Funciones generales de ls SUNEDU: Elimina la supervisión del cumplimiento de condiciones básicas de facultades, escuelas y programas de estudio conducentes a grado académico., así como prevé que contrate servicios para el cumplimiento de funciones, no se indica a cuáles de las funciones se refiere. 

 

En los puntos 2.35 y 2.36 de sus considerandos, El JUZGADO alude a la Sentencia del Expediente N° 014-2014-PI/TC, N° 0019-2014-PI/TC y N° 0007-2015-PI/TC, que deja establecida su postura en cuanto a la importancia de la supervisión de la calidad de la educación a través de un control externo imparcial, y que “Es evidente que con la propuesta de modificación del artículo 15 de la Ley Universitaria se busca  eliminar cuaquier supervisión que SUNEDU pueda realizar respecto de la calidad educativa universitaria, a favor de universidades, filiales, escuelas de post grado que no cumplan con brindar las condiciones adecuadas…”

Señalando, en primer lugar, que no es exacto que la propuesta busque eliminar cualquier acción de supervisión respecto de las universidades, pues la función de aprobar o denegar las solicitudes de licenciamiento de éstas se mantiene, debo coincidir que este recorte de funciones a la SUNEDU afectaría la calidad de los servicios educativos universitarios en lo que se refiere al licenciamiento de facultades, escuelas y programas de estudio.

Respecto que se incorpore como función de la SUNEDU la contratación de los servicios necesarios para el mejor cumplimiento de sus funciones, no advertimos que ello necesariamente implique una afectación de la calidad educativa universitaria.

1. Observación al artículo 17. Consejo Directivo: En cuanto a los representantes de CONCYTEC, SINEACE, Ministerio de Educación y Consejo Nacional de Decanos de los Colegios Profesionales no se exige alguna condición de especialización o estudios superiores que haga prever que se está ante un profesional altamente calificado que pueda aportar a la calidad educativa que se busca, por el contrario se elimina el acceso mediante concurso para ser miembro del consejo directivo. Así mismo, excluye a las universidades privadas asociativas que no tienen la figura de rector y las universidades públicas licenciadas que sean miembros del consejo directivo.

 

El JUZGADO sostiene su observación señalando, en su considerando 2.39, que de la Sentencia emitida en el Expediente N° 014-2014-PI/TC, N° 0019-2014-PI/TC y N° 0007-2015-PI/TC se advierte que el TC se pronunció en cuanto a la proximidad de los miembros del Consejo Directivo de la SUNEDU con las universidades, indicando que ello no se encuentra constitucionalmente mandado y cae dentro de la discrecionalidad del legislador, estableciendo la constitucionalidad del artículo 17.

El razonamiento del JUZGADO, que recoge la referida sentencia constitucional, respecto del artículo 17 de la Ley Universitaria, referido a la composición de  los miembros del consejo directivo de la SUNEDU, al sostener que dicha composición no se encuentra constitucionalmente mandada y que cae dentro de la discrecionalidad del legislador, es decir, del CONGRESO, deja absolutamente establecido que la modificación de los integrantes de dicho consejo no es inconstitucional pues constituye atribución congresal. Efectivamente, proponer un cambio en la forma cómo se designan a los miembros del consejo directivo de la SUNEDU no significa que ésta se extinga o liquide, ni que los procesos de licenciamiento instalados para verificar las condiciones mínimas de la calidad de las universidades se detengan, temporal o definitivamente. La SUNEDU continua, con  sus funciones y sus procesos, pero la composición de los integrantes de su consejo directivo varía, priorizándose, de acuerdo con la propuesta, una conformación plural y representativa, como ocurre en otros sistemas educativos latinoamericanos, y para esta nueva composición se ha propuesto un mecanismo diferente de designación en la que los rectores de las universidades, públicas y privadas, participan eligiendo a sus representantes, que no pueden ser ellos mismos por ser el cargo de rector a dedicación exclusiva según el artículo 60 de la Ley Universitaria. Finalmente, a diferencia de lo observado por el JUZGADO, debemos indicar que el artículo 17 modificado, sí exige la designación de profesionales altamente calificados. Con grados académicos de doctor y experiencia en docencia y gestión universitaria (artículo 17, inciso 17.2).

1. Observación al artículo 20. Superintendente de la SUNEDU: Se prescinde de profesional altamente especializado, y se encarga a un miembro del directorio dicha labor, a los cuales no se exige un perfil elevado de acuerdo a la labor a desarrollar. Desvincula al Ministerio de Educación de la designación de un personal calificado.

 

Defiende su observación el JUZGADO señalando que el TC ya  determinó la constitucionalidad de la norma que estableció que el superintendente sea designado por el Ministerio de Educación y que ello no implica que sea subordinado del Ejecutivo, añadiendo que la modificación propuesta que pretende que el superintendente sea elegido por y entre los miembros del consejo directivo, debilita a la SUNEDU y es una amenaza al derecho de educación universitaria.

Expreso mi absoluta discrepancia con este fundamento judicial, por cuanto desvincular al Superintendente del Ministerio de Educación le otorga verdadera independencia del Ejecutivo y lo libera de compromisos posteriores que la designación accionada por el Ministro puede crear, y esto sí constituye una real amenaza en la conducción -libre de lazos, imparcial y objetiva- que se requiere para liderar un organismo técnico  -no político- y especializado como la SUNEDU.

Concluyo estas breves reflexiones dejando constancia de la probidad de los actuales integrantes del consejo directivo de la SUNEDU y de la importancia que significa haber logrado el saneamiento del sistema universitario, producto de los procesos de licenciamiento, que han demandado esfuerzos de las universidades públicas –reclamando persistentemente al Estado presupuestos para atender dichos procesos–  y de las universidades privadas licenciadas -comprometidas con la mejora continua de la calidad- que son los actores claves para la prestación de los servicios educativos en favor de nuestros estudiantes.

Este relevante logro, que adquiere especial importancia considerando las fracturas que arrastra nuestro sistema educativo, no debe hacernos perder la perspectiva de implementar aún muchos retos más, ya identificados en nuestra educación superior, como el de mejorar la ley universitaria, promover la participación de los actores naturales en el consejo directivo de la SUNEDU, independizándolo del Ejecutivo, tan inestable en los tiempos actuales, restablecer plenamente los procesos de acreditación de la calidad educativa con un organismo mejorado y alineado con estándares internacionales, fortalecer la educación superior técnico profesional, descuidada por el Estado desde hace mucho, y generar espacios necesarios de confianza entre los actores del sistema que permita abordar la problemática educativa de manera conjunta, participativa y plural, en todo momento e instancias.

El autor de este texto, Luis Lescano, es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos con estudios de posgrado en la Universidad de Siena, Italia, de maestría en derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú y de maestría en educación por la Facultad de Teología Pontificia y Civil de Lima. Presidente del Instituto Peruano de Derecho Educativo, presidente de la Red Internacional de Investigación en Derecho Educativo Sede Perú y presidente de la Comisión Consultiva de Derecho Educativo del Ilustre Colegio de Abogados de Lima.