La vieja promesa de la titulación

La buena noticia que deberíamos recibir los peruanos, con relación a políticas públicas de vivienda, no es que un presidente de la República ofrezca nuevamente entregar un millón de títulos de propiedad en los próximos cinco años, sino que Cofopri, el Ministerio de Vivienda y las municipalidades logren, por fin, revertir la informalidad en la propiedad de la vivienda. Esa buena noticia nos señalaría que se ha expandido el mercado inmobiliario, llegando a los sectores más pobres, que las municipalidades provinciales han generado sistémicamente múltiples programas de vivienda y que el tráfico de terrenos ha sido controlado. 

El anuncio del presidente Vizcarra de que Cofopri entregará en los próximos cinco años un millón de títulos de propiedad es un titular periodístico cada vez menos atractivo y que los gobernantes vienen repitiendo desde hace más de 40 años. El anuncio solo revela que el Estado no ha logrado revertir el círculo vicioso de la informalidad en la propiedad de la vivienda. La creación de Cofopri en el año 1996, hace más de dos décadas, tuvo como propósito titular toda la propiedad de la vivienda informal, para luego devolver las competencias del saneamiento físico legal a las municipalidades provinciales. Se proponía crear un mercado de tierras dirigido a los sectores populares, expandir el mercado inmobiliario, que el amplio espectro de la propiedad formalizada sea una plataforma para la generación de crédito y diversas formas de utilización en el mercado, y que el catastro urbano se convierta en un potente factor de ordenamiento de la ciudad. Esos objetivos de la ley, al crear la entidad de la formalización, todavía no se ha cumplido, 24 años después su creación. 

Contrariamente, el Estado ha terminado por mimetizarse de la informalidad de la vivienda. Hoy, aunque parezca increíble, la Sunarp puede inscribir propiedades informales. La entrega de constancias de posesión viene siendo utilizada, en gran medida, como un sistema clientelar de los alcaldes y de soporte a las empresas inmobiliarias informales. Ya desde hace varios años, para que los pobladores accedan a los servicios de agua, desagüe, electricidad, telefonía y gas no es requisito tener un título de propiedad, sino solo una constancia de posesión de una propiedad informal. Es decir, la titulación como un incentivo para el progreso de los pobladores y el ingreso a la economía de mercado se ha relativizado. La titulación es la etapa final de un sistema elástico y perverso, de desorden de la ciudad. Por añadidura, en los últimos años se han emitido normas inconexas y erráticas que marchan a contracorriente de la formalización que pretendía la creación de Cofopri. 

Cifras al canto para demostrar lo señalado: un proyecto de ley enviado por el Ministerio de Vivienda al Congreso, a iniciativa de Cofopri, en el año 2016, para acelerar el proceso de formalización daba cuenta de la existencia de 730,754 predios informales pendientes de formalizar. Sin embargo, la capacidad de formalización y entrega de títulos por parte de la entidad de la formalización (e inscritos en la Sunarp) durante los últimos cinco años, ha sido de solo 55,000 títulos, en promedio. Si tomamos en cuenta las cifras del Instituto de la Construcción y el Desarrollo, entidad adscrita a la Cámara Peruana de la Construcción (Capeco), en el sentido que cada año se crean 30,000 propiedades informales, llegamos a la conclusión de que Cofopri terminaría por revertir la informalidad de aquí a unos 20 años, aproximadamente. 

Para superar esta situación, Cofopri requiere entregar por lo menos 200,000 títulos de propiedad al año (el anuncio presidencial queda muy corto). Esto implica que el presupuesto de la entidad de la formalización aumente en un 300% para potenciar su capacidad de formalización de manera multidimensional. Sin embargo, en los últimos años, el presupuesto para esta entidad ha disminuido. El mayor financiamiento es tanto más necesario por el hecho de que el remanente de formalización es más costoso que hace 10 o 20 años. Ahora la informalidad está más dispersa, atomizada y con mayores obstáculos, al estar ubicada en zonas de riesgo, propiedades privadas, zonas arqueológicas, propiedades en litigio o en áreas que requieren mayor esfuerzo técnico. 

Hay otra causa que debe dar lugar al fortalecimiento de Cofopri y la mejora de las relaciones con las municipalidades. Ocurre que el comportamiento de la entidad de la formalización es “reactivo” frente a la informalidad. No marcha adelante del informalismo urbano, sino atrás. Prueba de ello es el incumplimiento o la débil performance para alcanzar las metas que le fijó el Decreto Legislativo Nº1202 a través del “Programa de adjudicación de lotes”, piedra angular para revertir este comportamiento reactivo frente a la informalidad de la vivienda. Esta es la clave para que, en coordinación con las municipalidades provinciales, Cofopri se adelante a la informalidad con la creación de programas de vivienda. Sin embargo, según la propia Memoria Institucional de Cofopri, durante el año 2018 la entidad solo logró entregar 4,144 títulos por esa modalidad. El razonamiento es muy simple: si la entidad de la formalización solo puede adjudicar por iniciativa propia y a través de programas de vivienda la referida cantidad ¿cuántos años tendría que pasar para que supere aquella tendencia en la que, en promedio, se crean 30,000 viviendas informales al año? ¿Veinte años? ¿Treinta años? ¿O nunca? 

Pero hay otros ámbitos donde Cofopri requiere mayores recursos para un potente proceso de relanzamiento institucional. Y es que después de 24 años de funcionamiento, la entidad de la informalidad ha dejado regados, en todo el país, más de 500,000 lotes en estado de “contingencia”. Es decir, son predios que están a nombre de Cofopri, pero no hay manera de transferirlos a sus propietarios, en vista de cerca de 64 modalidades que lo hacen muy difícil y costoso. Esos lotes no pueden ser entregados porque están en litigio, sus potenciales dueños viajaron fuera del país, existe interposición de linderos, posesionarios no habidos y procesos judiciales, entre diversas variedades que hace que el proceso de inscripción del título este bloqueado. Pero, además, ese espectro, que los técnicos de Cofopri llaman “contingencias” es un apetitoso bocado para los traficantes de lotes y de la corrupción municipal. 

En conclusión, nadie duda que Cofopri, durante estos últimos 24 años, ha logrado titular una enorme cantidad de propiedades informales. El gran problema es que no ha logrado romper el círculo vicioso de la informalidad de la vivienda. En este sentido, el anuncio del presidente Vizcarra para entregar anualmente 100,000 títulos de propiedad es positivo, pero insuficiente. La complejidad de la informalidad de la vivienda urbana requiere una innovación de los sistemas de Cofopri en alianza con las municipalidades. Supone mayores recursos, nuevas normas legales, modernizar sus procedimientos y mejorar su capital humano, con el propósito de relanzamiento multidimensional para revertir la informalidad de la vivienda urbana de manera definitiva. Por ahora, no asoma una propuesta integral para lograr estos propósitos.