La burocracia de la formalización en Lima

Una grave contradicción se puede observar entre la inmensa informalidad de la ciudad capital y la cantidad de programas, actividades, direcciones, funciones y personal existente en varios ministerios que, precisamente, debieran formalizar la economía y promover el empleo. En teoría, sin tener en cuenta los propios programas y recursos de la comuna metropolitana y las municipalidades distritales, en Lima debería existir un potente proceso de formalización y promoción del empleo, pero nada de eso ocurre. La informalidad en el comercio, en las pequeñas empresas y en el empleo campea, como si en realidad no existiera el Gobierno nacional.

Existen en el gobierno nacional 44 entidades, entre programas, direcciones y actividades, ubicadas principalmente en los ministerios de la Producción, de Trabajo y de Comercio Exterior y Turismo, con distintas denominaciones: promoción del empleo, formalización de las mypes, capacitación laboral, fomento al empleo juvenil, supervisión laboral, ventanillas únicas, promoción de emprendimientos turísticos, capacitación para la exportación, apoyo a la pesquería artesanal, entre otras iniciativas.

Varias de estas dependencias tienen incluso financiamiento internacional, y en total bordean unos S/ 2,500 millones anuales y comprometen a unos 3,800 trabajadores, entre funcionarios, profesionales y técnicos, con sueldos que ya quisiera tener los funcionarios municipales. Pero nadie sabe, ni siente, el real impacto en la reversión de la informalidad; al contrario, esta se extiende por toda la ciudad, ocupando la agenda prioritaria de la mayoría de los alcaldes distritales y de la propia comuna metropolitana.

¿Cuáles son los problemas que enfrenta esta especie de burocracia de la formalización que se ha creado durante los últimos 30 años en la capital? En primer lugar, tal como ocurre en los programas sociales, en el desafío por revertir problemas como la anemia y en diferentes ámbitos de la gestión estatal existe una alta atomización, fragmentación y hasta superposición de funciones. Es fácil detectar que existen programas de fomento al empleo en el Ministerio de Trabajo, en Produce y Comercio Exterior, casi con los mismos objetivos, pero no tienen ninguna conexión entre sí. Claro, cada fin de año, cada programa se revienta bombos y señala haber cumplido sus objetivos, pero eso no se condice con la realidad.

En segundo lugar, son programas burocráticos, desconectados de las centralidades económicas, de los clusters y conglomerados económicos, no solo de Lima Metropolitana sino de otras ciudades del país. Que se sepa, por ejemplo, casi ninguno de estos programas tiene un anclaje institucional en conglomerados como Gamarra, en el entorno de Huamantanga en Puente Piedra, en el Paradero 10 de Huáscar de San Juan de Lurigancho o en Villa el Salvador, más allá de visitas o módulos esporádicos.

Sorprende al estudiar los planes estratégicos de estos programas, que una buena cantidad de ellos debieron ser transferidos a la Municipalidad de Lima hace ya ocho o seis años, en correspondencia con el mandato de la Ley de Gobiernos Regionales; pero ni el Poder Ejecutivo quiere transferirlos y ni la comuna metropolitana quiere recibirlos. Por poner un solo ejemplo, las competencias de la Sunafil, que está en el Ministerio de Trabajo, para supervisar el empleo en las pequeñas y microempresas, ya deberían estar en manos del gobierno metropolitano. Pero ni uno ni el otro quiere hacer la operación de transferencia, pese a que existen actas y directivas firmadas hace ya varios años.

El tercer problema está referido al monitoreo y seguimiento sobre el efectivo impacto que tienen cada uno de estos programas, en los que se gastan cientos de millones de soles. El gobierno nacional no cuenta con instrumentos ni entidades que verifiquen la calidad de estos programas, su incidencia en el mercado laboral o en el acceso a la informalidad. ¿Quién monitorea, por ejemplo, la calidad que tienen programas como el de Empleo Juvenil del Ministerio de Trabajo, el de los 46 Centros de Innovación Tecnológica (CITES) que dirige Produce o “Turismo Emprende” del Mincetur? Si no sabemos cuál es su incidencia, la verdad es que esas entidades se están convirtiendo, cada año, en agencias de empleo, sin ningún impacto positivo sobre la economía.

El cuarto problema que enfrenta esta miríada de entidades es que sus directores o gerentes duran en promedio un año y luego son cambiados por el relevo de ministros o por otras razones. Como es fácil de deducir, cada director cambia su equipo de funcionarios, lo cual generalmente interrumpe la gestión realizada por el anterior. Y es este un factor que actúa contra los procesos sistémicos, que solo se pueden medir en calidad e impacto cada cuatro o cinco años. Sobre todo, si se trata de programas dirigidos a la formalización de la economía, la generación de empleo y de emprendimientos con innovación. La maduración estratégica de las intervenciones del Estado en economías vulnerables o con alta informalidad siempre demanda mayor tiempo.

Esa es pues, otra de las grandes paradojas de nuestra ciudad capital. Es sede de una frondosa burocracia dedicada a la formalización económica y promoción del empleo, mientras la informalidad y el trabajo precario se extienden por todos lados. Vivimos en una gran ciudad donde la pequeñez visionaria de su alcalde metropolitano no dirige por lo menos la mitad de esos recursos, que le deben ser transferidos de acuerdo a ley. Al parecer, ni siquiera él ni sus asesores saben que debería reclamarlos para mejorar la gestión de la ciudad.