Descentralización monitoreo y evaluación

Uno de los efectos que tiene la emergencia e inmovilidad social actual es que ha puesto a flote las responsabilidades existentes entre el Gobierno nacional y los gobiernos regionales, en relación a las limitaciones del actual proceso de descentralización que se inició el 2002. No es cierto, como algunos analistas o incluso autoridades del Gobierno actual señalan superficialmente, que la responsabilidad central sea de los gobiernos regionales; sino que existe una corresponsabilidad en la que el Estado central lleva todas las de perder, si se hace un análisis riguroso, tanto del cumplimiento de las leyes aprobadas en el pasado para poner en marcha el proceso, como de las propias limitaciones del propio marco normativo, para encararlo. 

Las deficiencias en la rectoría, el monitoreo y evaluación de las políticas públicas en materia de salud es responsabilidad principal del Poder Ejecutivo y la centralidad estatal. El hecho de que recién ahora, y a iniciativa tardía de la Superintendencia de Salud (Susalud) se empiece a tener un sistema integrado de información sobre la cantidad de camas y ventiladores mecánicos, la disponibilidad de pruebas rápidas o moleculares y otros aspectos, en los diferentes hospitales de los diversos sistemas –tanto del Minsa, Essalud, las Fuerzas Armadas, Policiales y el sector privado– demuestra que el Poder Ejecutivo durante los últimos gobiernos no cumplió con lo dispuesto por la constitución, las leyes de descentralización y la propia Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). Todas aquellas normas señalaban que esas funciones eran del gobierno nacional, pero no se cumplieron.

Pero además el Gobierno nacional carece de operadores en el sistema para procesar, monitorear y evaluar esa información dispersa en los 25 gobiernos regionales. No solo eso, las propias leyes de descentralización establecen que el gobierno nacional, ante el supuesto incumplimiento de las funciones transferidas y la negativa de entregar información por parte de los gobiernos regionales, tenía capacidad sancionadora. Pero hasta la fecha esa potestad no ha querido ser ejercida por el Ejecutivo, en parte por razones políticas o por negligencia. 

Adicionalmente, el Ejecutivo no cumplió, a través de todos los ministerios, en la emisión de las leyes orgánicas de funciones (LOF), que fueron establecidas en la LOPE, con precisar las funciones y competencias, tanto exclusivas y compartidas de los diferentes niveles de gobierno, tal como reiteradas veces fue reclamado por la Contraloría General de la República. El hecho que ahora, en plena situación dramática de la pandemia, los gobernadores regionales, los gerentes regionales de salud se enfrenten al gobierno nacional y a los funcionarios del Ministerio de Salud, tirándose la pelota sobre la responsabilidad en las diversas carencias en la atención sanitaria, tiene a la base el hecho que el Poder Ejecutivo nunca quiso precisar de manera normativa como se debían ejercían aquellas funciones y competencias. Se optó por el manejo discrecional y el uso de matrices de discutible consistencia técnica, que también fueron cuestionadas por la contraloría. 

Sobre esta responsabilidad recomiendo revisar dos estudios valiosos realizados por consultores externos, por encargo de la Contraloría General de la República: “Estudio del Proceso de Descentralización en el Perú” (2015) y “Análisis de la Función Rectora y Sancionadora del Poder Ejecutivo” (2017). Para mi gusto, dos de las mejores investigaciones realizadas sobre las virtudes y limitaciones del proceso de descentralización actual. En la evaluación de este cambio estatal, de los últimos 20 años, jamás debemos soslayar el hecho que una de las primeras y nefastas decisiones del gobierno nacional, con complicidad del Congreso en la época del gobierno del presidente Toledo, fue desarmar el Consejo Nacional de Descentralización (CND), con el propósito de evitar una gobernanza multinivel y coordinación estratégica del proceso, por parte de aquel gobierno toledista y que los posteriores mandatarios y parlamentarios nunca intentaron reponer, para cumplir con lo señalado por las normas de descentralización el año 2002. Se perdió así, un magnífico espacio, para que el CND sea el fuero de concertación, planeamiento y corrección de las deficiencias del proceso y para adecuarlo a las nuevas tendencias de administración, el uso de las tecnologías de información y comunicación; así como de los propios cambios socioeconómicos, que vienen modificando diversos para recrear y hasta reinventar las relaciones entre la necesaria centralidad estatal y la descentralización. 

Solo en este marco de déficit de rectoría, supervisión, monitoreo y evaluación del Poder Ejecutivo, en la conducción del proceso, es que se puede entender la responsabilidad de los gobiernos regionales. En este ámbito, encontramos un desarrollo desigual en los gobiernos regionales, pero en términos generales sus responsabilidades tienen que ver con la débil capacidad ejecutiva de las competencias y funciones que les fueron transferidas y la escasa capacidad de planeamiento y visión para fomentar el desarrollo integral sobre sus espacios territoriales y sectoriales. Como efecto espejo de la centralidad estatal, pero por la propia responsabilidad de sus gobernantes y funcionarios regionales, el monitoreo y evaluación de sus programas e impacto de sus proyectos de inversión, es casi inexistente o muy débil. 

Por otro lado, la corrupción, como es evidente, es un fenómeno transversal en casi todos los gobiernos regionales, como lo hemos contemplado en los numerosos casos, durante estos años. Pero, la corrupción regional, en una gran cantidad de casos, no está desligada de aquella que se produce en la esfera del poder central. Un interesante y reciente estudio publicado por la Universidad del Pacífico, titulado “Élites Regionales en el Perú en un Contexto de Boom Fiscal” (2020), señala ilustrativamente lo siguiente: “existe también un tipo de corrupción que se ejecuta a nivel local o regional pero que es «digitada» desde arriba. En estos casos, los corruptores serían empresas de magnitudes mayores (incluyendo transnacionales) que, a través de sus lobbies en los ministerios, «amarran» la concesión o licitación de proyectos de gran envergadura. La corrupción reúne así a funcionarios y autoridades de todos los niveles (y poderes) del Estado con todo tipo de empresarios” (pág.129). Ya hemos visto pues como se ha expresado esto en el caso Odebrecht, el Club de la Construcción, la Centralita, entre otros.

Esto mismo ratifica, lo iluso y equivocado que significa achacar responsabilidades a los gobiernos regionales, en las limitaciones del proceso de descentralización, sin entender la naturaleza sistema de un fenómeno transversal en todo el Estado. Y es que, cualquier intento de revisión y perfeccionamiento del actual proceso de descentralización tiene que realizarse como parte de una reforma y modernización integral del Estado, señalando las responsabilidades específicas de cada nivel de gobierno. 

Como telón de fondo, encontramos un problema estructural y cultural a nivel de las regiones. La ausencia de élites regionales visionarias que se empinen más allá de acciones inmediatistas y las pequeñas o medianas obras, con algunas y valiosas excepciones. Es sintomático que el reciente boom fiscal, que vivimos entre los años 2005 y el 2014, pese al surgimiento de grupos empresariales regionales y de nuevos liderazgos sociales, no se haya traducido en el tamizaje de núcleos de emprendedores e intelectuales que aprovechen los importantes recursos y competencias transferidas a los gobiernos regionales y municipales, para modificar las relaciones con la centralidad estatal. El cortoplacismo que predomina en la realización de los diferentes GORES y reuniones de alcaldes con el Poder Ejecutivo, es una muestra palpable de esta falta de vocación visionaria de aquellos grupos regionales que han ostentado el poder en las 25 regiones, durante estos últimos 18 años del proceso de descentralización.