Carta al MEF : urge reinstitucionalizar la política fiscal

El Perú se ha caracterizado por mostrar históricamente déficits fiscales persistentes. Nuestros gastos fiscales han sido casi siempre superiores a nuestros ingresos: entre 1970 y 2016, solo seis años se tuvo superávit (convencional). Aunque el déficit fiscal promedio del período 1990-2016 ha disminuido drásticamente respecto a décadas anteriores (-2,3% del PBI comparado con -7,5% en el período 1970-1990), aún no hemos aprendido a generar recursos fiscales que financien sostenidamente nuestros gastos. Y esa es nuestra mayor restricción hacia el desarrollo, debido a los vaivenes cíclicos de nuestra economía.

Aunque el déficit no es un problema en sí mismo, si lo es cómo se financia. Una “buena” política fiscal debe permitir un equilibrio sostenible en el mediano y largo plazo, financiado principalmente a través de ingresos tributarios permanentes. Sin embargo, la escasa institucionalidad de la política tributaria de nuestro país confunde su objetivo y enfatiza erróneamente la necesidad de incrementar la recaudación o la presión tributaria, sin entender que más importante es la calidad de los ingresos en términos de eficiencia y equidad, así como la sostenibilidad del equilibrio fiscal y su impacto redistributivo sobre el bienestar de la población.

Esta confusión ha generado estrategias cortoplacistas en contra de una reducción sostenible del déficit fiscal: i) nuestros ingresos fiscales permanentes no se han incrementado significativamente, ii) la base tributaria es reducida por los incentivos tributarios vigentes y el elevado incumplimiento tributario (36% en IGV y 58% en Impuesto a la Renta); iii) no existe una real “rendición de cuentas” que fortalezca un correcto “pacto fiscal”; y iv) existe una distorsionada concepción de la tributación.

La tributación es, como lo afirma la OCDE, un medio para fortalecer la construcción de un Estado y una sana relación con la ciudadanía (state building). Está claro que en el Perú se ha roto ese pacto; el aporte o sacrificio que los ciudadanos asumen al cumplir con el sistema tributario vigente no tiene el retorno esperado en términos de servicios del Estado (en cantidad y calidad).

¿Es posible diseñar un pacto fiscal en el Perú? En el 2007 Uruguay implementó una reforma tributaria comprehensiva, basada en la evaluación de los principios de tributación de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad. No buscó incrementar los ingresos en el corto plazo, sino cambiar la estructura de la tributación a una más equitativa, con el fin de reducir las tasas de impuestos en el mediano plazo y fortalecer la “cohesión social”. En el 2011, la República Dominicana definió la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (Ley N° 1-12) y estableció la “...necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral...”.

El MEF debe implementar con urgencia metodologías formales que midan: i) el impacto (distorsiones) de la tributación sobre la economía, ii) el correcto beneficio/costo de los instrumentos tributarios, más allá del conocido “gasto tributario”, iii) los determinantes económicos y sociales del incumplimiento tributario con el fin de reducirlos, iv) cuán equitativo, eficiente y simple es el sistema a fin de evaluar posibles reformas. Todo esto permitirá (re)construir un pacto fiscal que redefina la relación entre el Estado y la ciudadanía, y que propicie sostenibilidad fiscal sobre la base de un concepto real de “rendición de cuentas” y solidaridad. Conjuntamente a una estrategia comunicacional que convierta a los ciudadanos en aliados de este pacto.

Esto debe verse como la oportunidad para reconstruir el sentido de Estado-ciudadanía y así fortalecer la política fiscal en el Perú, esencial para viabilizar los objetivos de desarrollo sostenible formulados en un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. El MEF tiene ahora la oportunidad de recuperar la institucionalidad de nuestra política fiscal, concediendo un rol más activo al Consejo Fiscal a fin de que sirva de contrapeso técnico y así fortalecer el rol rector de la política fiscal con credibilidad, predictibilidad y rendición de cuentas. Los peruanos de hoy y del futuro lo necesitamos.

Es cierto que a lo largo del 2018 la recaudación se ha incrementado en 14,3% entre enero y setiembre del 2018, comparado con el mismo período del 2017. Sin embargo, ya organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional han advertido que el 2019 será un año de mayores dificultades para los países emergentes, que enfrentarán condiciones financieras más difíciles y salidas de capital. En ese sentido, es imperiosa la necesidad de que nuestro MEF asuma su responsabilidad y proponga ante el Poder Legislativo una verdadera reforma institucional de la política fiscal. La más importante en un entorno económico de mayor incertidumbre para los próximos años.