¿Un alcalde mayor o un gobernador metropolitano?

El alcalde de Miraflores, Luis Molina, ha prometido que presentará al Congreso un proyecto de ley para modificar la forma de elección de los alcaldes distritales. Pretende que sea el alcalde de Lima el que designe directamente a los 43 burgomaestres distritales, de una terna que elegirían los consejos de coordinación local distrital. De esta manera, la autoridad metropolitana se convertiría en “alcalde mayor”, superando de esta manera la atomización de la gestión de Lima.

Es bueno para la ciudad que se realicen este tipo de propuestas, más allá de las discrepancias que podamos tener. Es necesario desarrollar un amplio debate en nuestra ciudad sobre un nuevo “contrato social” capitalino, ante el agotamiento de un modelo obsoleto de gestión de nuestra capital, y sobre el cual el actual alcalde, Jorge Muñoz, no sabe qué hacer, reduciéndose casi a un alcalde del centro de Lima. Pero los problemas institucionales de una megaurbe como Lima no se reducen solo a la polémica propuesta del alcalde de Miraflores, sino que tiene otras aristas que requieren una Ley de Capitalidad de la República, un estatuto o una constitución capitalina, como hace algunos años fue aprobada para el Distrito Federal de la Ciudad de México. 

En primer lugar, no solo se requiere discutir cómo se eligen los alcaldes distritales, sino también cómo se eligen los 39 regidores metropolitanos y los 36 parlamentarios que supuestamente nos representan en el parlamento. Cabe preguntarse si la ciudad quizá ya no necesite un alcalde metropolitano o un “alcalde mayor”, sino un gobernador regional metropolitano. Habría que plantear que la jurisdicción de Lima Metropolitana ya deje de ser provincial y que sea de categoría especial, una jurisdicción regional metropolitana.

Y es evidente que en esta región metropolitana el Callao ya no debería ser, en términos absolutos, un gobierno aparte, sin ninguna conexión con Lima Metropolitana, cuando es evidente que son una misma conurbación. El alcalde de Miraflores olvida que uno de los factores de desorden de la ciudad es el hecho de que Lima Metropolitana tuvo y tiene múltiples enfrentamientos con el Callao, fruto de lo cual, ambas municipales terminaron por perder las competencias del transporte público y privado, ahora en manos de la Autoridad del Transporte Urbano, dependiente del Ministerio de Transportes. Y es que nunca se pusieron de acuerdo para elegir una sola autoridad municipal del transporte, pese a que ley se los permitía desde el año 1998. 

No solo eso. ¿Sabe el alcalde de Miraflores, o por lo menos es sensible al hecho que desde el año 2002 el Gobierno nacional debió transferirle, gradualmente, al gobierno metropolitano 186 funciones y competencias que las leyes de descentralización y la propia Constitución obligan? ¿Sabe acaso que, hoy por hoy, los centros de salud y hospitales deberían estar dirigidos por una gerencia de categoría regional dependiente de la Municipalidad de Lima, y que en igual condición deberían estar la educación primaria y secundaria? ¿Sabe que las inspecciones laborales de la SUNAFIL, deberían estar en manos de la comuna metropolitana, por lo menos en lo referente a las pequeñas y medianas empresas?

Cierto es que el problema es complejo, de alta reingeniería institucional; se necesita un periodo de transición y un alto desarrollo de capacidades, y se deberían de tener como punto de partida una modificación del propio artículo 198 de la Constitución, para elevar el rango del gobierno de la ciudad. Esa modificación no solo cambiaría el tipo de jurisdicción provincial que lamentablemente tiene Lima (¡como si estuviéramos en 1961, con una población de dos millones de habitantes y en una ciudad monocéntrica!), sino que también permitiría instalar, en la capital, un gobierno regional metropolitano, de régimen especial, que incluya al Callao, pero conservando su carácter de provincia constitucional, con todos sus derechos y recursos, aunque articulada a una sola gobernanza de la ciudad. La propia propuesta planteada por el alcalde de Miraflores implicaría una reforma constitucional, en vista de que todos los alcaldes, según la Carta Magna, son elegidos por elecciones directas. El asunto inconstitucional es que ahora se propone que estos sean designados por un “alcalde mayor” y no elegidos por votación popular. 

Una modificación del artículo 198 de la Carta Magna permitiría crear zonas metropolitanas interdistritales (o llamadas también subregiones o provincias metropolitanas) de articulación, integración, gestión y administración de la ciudad, en Lima Norte, Lima Sur, Lima Centro, San Juan de Lurigancho y el Callao, esta última como provincia constitucional. De hecho, nuestra capital no merece ya un alcalde (por más que se le agregue la palabra “mayor”), sino un gobernador regional metropolitano, con todos los poderes, competencias y recursos para ordenar democráticamente nuestra gran ciudad. Y es obvio que, en esta propuesta, los ciudadanos del Cercado de Lima tendrían que elegir a su propio alcalde y concejo distrital, el que debería ser también de régimen especial, por las propias características del espacio del Centro Histórico, donde habitan los poderes del Estado. En este enfoque, la mejor forma de corregir la enorme fragmentación de la ciudad no es solo dándole amplios poderes al Gobierno Regional Metropolitano, sino que sería el Consejo Regional el que designaría las respectivas zonas de administración metropolitanas, tal como ocurre en otras ciudades del mundo. Es este un enfoque que guarda correspondencia con la transformación policéntrica de la capital. 

De hecho, hay otras interrogantes que hacerse: ¿debería tener nuestra capital una policía metropolitana, como un cuerpo especial, pero como parte de la Policía Nacional? ¿Cómo se explica que en ciudades más pequeñas, como Bogotá, su gobierno metropolitano tenga mayor poder sobre la policía? ¿Cómo adelantarnos a una futura megaurbe con ciudades satélites? ¿Qué pasos dar para que Lima cuente con un canon capital, que por lo menos triplique su presupuesto? Se trata pues de una reforma fiscal de gran dimensión, pero que tiene que hacerse de manera urgente. Y finalmente, no se entiende por qué el gobierno de la ciudad no tiene ninguna injerencia en el directorio de Sedapal, cuando ya tenemos los atisbos de una gran crisis hídrica que se agudizará en los próximos años por el fenómeno del calentamiento global. 

Es evidente que estamos ante el imperativo de una reforma institucional de gran dimensión, y que este Congreso ya no tiene tiempo para abordarla. Entre otras cosas, porque se trata de un nuevo contrato social de gestión de la ciudad, lo cual implicaría su aprobación vía referéndum, convocando a un gran cambio a los ciudadanos de Lima y Callao. Y el siguiente paso es que el Congreso se ocupe de aprobar la Ley de Capitalidad de la República, tal como con sus propias variantes lo han hecho Madrid, México, Buenos Aires, Quito, Bogotá, entre otras capitales del mundo. 

En conclusión, la propuesta del alcalde de Miraflores no deja de ser interesante y precursora de un momento fundacional de nueva gobernanza de la ciudad. Sin embargo, los graves problemas de ingobernabilidad, inseguridad, extendida informalidad, creciente empleo precario, desfinanciamiento y mala representación requieren un enfoque reformista sistémico de gran dimensión. De no ser así, se puede optar por cambios muy parciales, para luego terminar por cambiar casi nada.