¿Existe un sistema de titulación en el Perú?

Tenemos hasta seis entidades que pueden realizar la titulación

Uno de los problemas más álgidos de nuestro subdesarrollo institucional es la enorme dispersión de las instituciones que tienen que ver con la titulación de la propiedad urbana y rural. El avance en el fomento de una economía de mercado no tiene correspondencia en la creación de un sistema en este ámbito, que debería abarcar el rol municipal, el catastro, la inscripción de predios en el registro, la gestión de la propiedad estatal, los procesos de formalización de la propiedad informal y la titulización del capital que representan los predios formalizados.

El desorden del abanico de instituciones que tienen que ver con los derechos de propiedad predial conspira contra la posibilidad de consolidar al Perú como un país de propietarios y lleva, a la larga, a perpetuar la informalidad. Las instituciones que tienen que ver con la formalización han terminado por mimetizarse con la informalidad, tal como se puede observar con el desorden normativo en este campo.

La crítica que se hizo hace tres décadas, al engorroso y costoso sistema municipal y de registros públicos no dio lugar a un moderno sistema integrado, único y descentralizado, sino a una descomunal dispersión institucional. Ahora tenemos hasta seis entidades que pueden realizar la titulación como efecto de diversas normas promulgadas por diversos gobiernos, incluido el actual gobierno. En el Perú, no solo puede titular Cofopri, también lo pueden hacer los jueces, los notarios, las municipalidades provinciales, el Ministerio de Agricultura y hasta Proinversión.

La dispersión institucional es también efecto de un desorden normativo. Existen en la actualidad 138 normas legales, contradictorias entre sí, cuyo correlato es el funcionamiento de instituciones en diversos ministerios que no tienen vínculos entre ellos. En el Ministerio de Vivienda están Cofopri con la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), pero ambas dependencias —perteneciendo al mismo ministerio— no tienen planes comunes. La Sunarp depende del Ministerio de Justicia, sin ningún tipo de conexión con otras dependencias, mientras que la titulación rural depende ahora del Ministerio de Agricultura.

Desde el año 2006 las municipalidades distritales pueden dar constancias de posesión, casi con el mismo valor de un título de propiedad, con derecho a que con ese documento el Estado y el sector privado les instale servicios de agua, desagüe, electrificación y telefonía. Si las municipalidades provinciales lo desean se embarcan en el proceso de titulación, negándole a Cofopri la posibilidad de hacerlo y amparándose en la confusa legalidad actual. Y de remate, a través del Decreto Legislativo N° 1333, el gobierno actual acaba de crear el Proyecto Especial de Acceso a Predios para Proyectos de Inversión Priorizada (APIP); es decir, Proinversión puede tener su propio Cofopri en pequeño y bajo su égida. Con la creación de la APIP, esta toma una serie de funciones de Cofopri y se convierte en la entidad que avalará todos los procesos de titulación a favor de los grandes proyectos de infraestructura y en una lógica que privilegiará al sector privado.

Es lógico que, con este grado de dispersión y desorden tampoco funcione un Sistema Nacional de Catastro, el que literalmente fue creado el año 2004, por Ley N° 28294 y que ha sufrido algunas modificaciones este año. Prueba de ello es que hasta ahora ese ente nacional, pese a haber sido creado hace trece años, ni siquiera tiene un plan nacional de catastro. En Latinoamérica el Perú es uno de los países más atrasados es este aspecto. El error central de este sistema consiste en darle la rectoría de aquel sistema a la Sunarp, cuando es evidente que Cofopri es el ente que, desde el punto de vista técnico, ha desarrollado un mejor inventario de la propiedad inmueble.

Se requieren, como punto de partida, dos medidas centrales para corregir esta dispersión y caos normativo. La primera consiste en agrupar en un solo ente, el Vice Ministerio de la Propiedad y Catastro, a todas las entidades que tienen que ver con la titulación de la propiedad —Cofopri, Sunarp, SBN y Catastro, entre otras entidades—, sentando las bases para crear un verdadero sistema de titulación, registro y catastro. La segunda decisión es aprobar un cuerpo único normativo sobre la titulación de la propiedad, en el cual se debe definir cuál es la entidad rectora del proceso de formalización. Hasta ahora la normatividad es confusa o ecléctica en relación a las competencias de las municipalidades y Cofopri.