El ocaso temprano de la descentralización

La promulgación de la Ley N°31125, que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y Regula su Proceso de Reforma, ha consolidado el proceso de recentralización del Estado peruano. Una tendencia sistemática que se ha venido produciendo desde que, poco después de iniciado el proceso el año 2002, el Gobierno de Alan García, en el 2007, terminó por desactivar definitivamente el Consejo Nacional de Descentralización (CND), que debió ser, desde el inicio, el ente rector del proceso, tal como lo mandaba la Ley de Bases de Descentralización.

En cada coyuntura, los gobernantes recurrieron a diversos argumentos y pretextos para promulgar diversas leyes y decretos que intensificaron esta recentralización. Y ahora, en plena pandemia, esta tendencia ha dado lugar a una grave decisión del Congreso y el Poder Ejecutivo, cuando el inciso 4.7 del artículo 4 de la referida ley 31125, autoriza al Poder Ejecutivo a intervenir las direcciones regionales de salud. Por otra parte, en términos prácticos, la ley en mención anula el principio de gestión compartida de la salud, entre el Gobierno nacional y cada gobierno regional, tal como lo establece la Ley de Gobiernos Regionales (Ley N°27867) y la propia constitución. 

Lo más grave de esta situación es que este proceso de recentralización tiene altos niveles de legitimidad. Diversos sectores de la ciudadanía, ante la dramática situación de la pandemia, demandan, en muchos casos, la intervención del Poder Ejecutivo en las regiones por la mala gestión de las direcciones regionales de salud. Una tendencia que es exagerada por una prensa concentrada y que genera una opinión pública estado centrista. 

Obviamente, la desesperación de la población no discierne el hecho de que la mala performance de las direcciones regionales de salud se debe en gran medida a la falta de función rectora del Ministerio de Salud en el momento anterior a la pandemia y a los escasos recursos y capacidades que tenían los gobiernos regionales. Tampoco discierne el hecho de que las pésimas gestiones de varios gobiernos regionales en materia de salud es expresión de un apresurado proceso de transferencias de funciones y competencias provocado irresponsablemente por el voluntarismo del gobierno de Alan García. Algo que no estaba previsto por la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. De remate, la Ley Orgánica de Funciones del Ministerio de Salud recién fue promulgada el año 2013, once años después de que fuera aprobado el proceso de descentralización y siete años después que se transfirieran diversas funciones y competencias a los gobiernos regionales. Esto quiere decir que durante siete años la descentralización, en materia de salud, se mantuvo errática; y recién en el 2013 se empezó a abordar la confusa situación sobre funciones, competencias, gestión compartida entre el Gobierno nacional y cada gobierno regional. Precisamente, si algo ha demostrado la pandemia es la forma caótica como el estado central manejo la gestión de la salud, en los sucesivos gobiernos nacionales. 

En estos últimos 10 años el gobierno nacional, sea por ley o por decretos, profundizó este proceso de recentralización en materias de desarrollo urbano, gestión de riesgo, medio ambiente, desarrollo económico, saneamiento físico legal y otros ámbitos. Incluso diversos proyectos de desarrollo han sido devueltos, o están en ese proceso, de los gobiernos regionales al Gobierno nacional. Tal como viene ocurriendo con los proyectos Chinecas, Majes-Siguas, Chavimochic, Pasto Grande, hidroenergético del Alto Piura, entre otros.

En la base estructural y social de esta recentralización se devela la ausencia de una descentralización como proceso político, tal como sí ha ocurrido en otros países, como Colombia, Chile o México. Mientras en Chile este 11 de abril, los chilenos elegirán por primera vez a sus 16 gobernadores regionales (antes llamados intendentes regionales, designados a dedo por el Gobierno nacional), en el Perú no se muestran élites regionales y movimientos sociales con una visión de desarrollo regional, salvo los pálidos intentos de creación de mancomunidades regionales. En sentido contrario a lo que ocurre en otros procesos de descentralización a nivel internacional, la extendida corrupción en diversas regiones muestra claramente la ausencia de clases políticas regionales o tecnocracias sociales que sostengan un proceso político de descentralización. Dramáticamente, la descentralización ha sido utilizada por grupos arribistas que han manejado diversos gobiernos regionales como un botín, un factor de alto desprestigio de la descentralización.

La otra cara de esta recentralización se muestra en Lima Metropolitana, una macrozona que alberga al 30% de la población nacional y donde el Gobierno nacional no ha cumplido con transferir cerca de 65 funciones y competencias en materia de salud, educación, desarrollo económico y urbano, turismo, entre otros ámbitos. Y el hecho de que al alcalde de Lima no le interese reclamar ninguna de esas competencias –o que haya perdido otras, como el transporte– muestra, también en el ámbito metropolitano, la ausencia de un proceso de descentralización. Si otras ciudades latinoamericanas han tenido una mejor performance para combatir la pandemia se ha debido al hecho de que los gobiernos metropolitanos han jugado un rol central en la conducción directa de la atención primaria de la salud. O incluso dirigiendo gran parte de la red hospitalaria como ha ocurrido en Bogotá.

En el ámbito macro político nacional, el hecho de que ningún candidato presidencial haya presentado a la fecha una propuesta innovadora para afrontar las carencias del proceso de descentralización en el Perú nos indica que en los próximos cinco años las cosas seguirán igual, o se profundizará la recentralización del Estado. No se atreven a discernir, sin dejarse presionar, por una opinión pública manejada por la concentración centralista de los medios de comunicación, el hecho oculto de que detrás del alto desprestigio del Gobierno en la gestión de la salud pública se origina, en gran medida, por la hiperconcentración de funciones del Ministerio de Salud. Cuanto más se concentran las decisiones de salud en el Gobierno nacional, tanto más se dirige la crítica de la opinión pública al Gobierno nacional y el presidente de la República, mientras muchos gobernadores regionales y el alcalde de Lima quedan excluidos de esas críticas. 

Hemos llegado a una situación en la que parece inevitable un rediseño del proceso de descentralización, luego del fallido intento ocurrido en los años ochenta, bajo los parámetros de la Constitución de 1979.