Árbitro entre bárbaros

Finalmente se removió el obstáculo principal y se abrió paso la bicameralidad. El equilibrio de poderes es ahora posible. Digo posible, no seguro, porque ninguna institución política está a salvo del faccionalismo. Siempre es una cuestión de probabilidades, y solo se puede reducir el margen de error.

La pieza clave en la arquitectura de la nueva bicameralidad —si se aprueba el dictamen actual— es que el Senado será en adelante última instancia de las observaciones del Poder Ejecutivo a las leyes que el Congreso le envía. Es decir, que aprobada una ley esta será, como siempre, enviada al Ejecutivo. Si este no está de acuerdo con ella, la observa y la devuelve. En adelante, el Senado se pronunciará en última instancia sobre si el Congreso insiste en su ley o se allana a las observaciones del Ejecutivo. Esto crea por fin un poder de veto efectivo sobre las leyes, y la Constitución se lo da al Senado.

Hay dos importantes ventajas. Como última instancia, el Senado podrá ahora no solo detener una mala ley antes de que llegue a serlo, sino matarla cuando ya casi lo es, si el Ejecutivo la observa con buenas razones. Si la decisión del Senado favorece al Ejecutivo y produce un enfrentamiento con la Cámara de Diputados, la sangre no llegará al río: el conflicto no será entre dos poderes. Quedará encapsulado dentro del Legislativo, donde debe estar, sin desestabilizar la nave de nuestra democracia de baja gobernabilidad. Caso contrario, si llega a haber conflicto entre poderes, este es entre el Ejecutivo y el Senado, ya no entre el Ejecutivo y el Congreso entero.

La otra ventaja tiene que ver con el socorrido premio consuelo del Ejecutivo. ¿Cuál es este? La delegación de facultades. Las facultades para legislar delegadas por el Congreso son, en efecto, el premio consuelo para el Ejecutivo que carece de mayoría parlamentaria propia. El Congreso rara vez las niega al comienzo. Es el gato jugando con el ratón. Sabe que puede terminar el juego cuando quiera.

Sin embargo, como el Ejecutivo sabe también que no tendrá otra oportunidad de darse el marco legal que cree necesario para gobernar, al recibir las facultades delegadas se siente autorizado a abusar de ellas. Y suele arrojar un vómito de decretos legislativos de vigencia inmediata y que al Congreso le toma tiempo revisar uno por uno.

No obstante, si la sobreproducción legislativa del Congreso unicameral es masiva y compromete la seguridad jurídica, la vorágine de los decretos legislativos con facultades delegadas que cada Gobierno emite es igual o peor. El premio consuelo de la delegación de facultades no es, pues, el camino institucional para enmendar la baja gobernabilidad de nuestra democracia. Es apenas una solución provisional, precaria. Lo han sabido todos los grandes presidentes del Perú.

Con estas limitaciones, entonces, ¿puede decirse que esta reforma política de hoy permitirá al Perú escapar de la mala trampa de la democracia de baja gobernabilidad? No basta para eso. Pero puede ser un salto importante. Ya veremos. En todo caso, es lo que hay.

La instauración del Senado como árbitro entre el Ejecutivo y la Cámara de Diputados puede ser una herramienta útil para evitar el conflicto de poderes y la parálisis del Gobierno. Pero nunca dejará de ser una cuestión de probabilidades. Siempre existirá la posibilidad de que la oposición tenga mayoría en ambas cámaras —o que la tenga el Gobierno— y que, en cualquiera de los dos casos, la miopía política conduzca a aprobar leyes contra toda advertencia. En tal caso, solo queda recordar que ni las mejores instituciones están hechas a prueba de los bárbaros.