La Comisión de Venecia y el proceso competencial

I

La Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, también llamada Comisión de Venecia, a solicitud del Congreso de la República del Perú ha presentado su informe sobre el enlazamiento de una cuestión de confianza a un proyecto de reforma constitucional. La reacción del Poder Ejecutivo frente a la consulta del Poder Legislativo a la Comisión de Venecia no ha sido precisamente amistosa. Todo lo contrario. Igual de hostil fue la actitud de su prensa adicta, los juristas del horror y las hordas comunistas que, con gran descaro, calificaron la consulta del Legislativo a la Comisión de Venecia de afrenta a la soberanía nacional, cuando ellos son los primeros en buscar la intervención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

El informe de la Comisión de Venecia demostró que no eran infundados los temores del gobierno de facto frente al pronunciamiento del cuerpo consultivo más importante del mundo en materia constitucional. Sabían que un cuerpo serio de juristas rechazaría las pretensiones autoritarias del populismo palaciego. Así, de entrada, el documento recordó que las constituciones se hacen para perdurar y, por tanto, son necesariamente difíciles de reformar. Un dato que contrasta la presión política, mediática y académica que se pretendió ejercer sobre el Congreso de la República para que aprobara sin mayor debate ni demora el proyecto de reforma constitucional presentado por el Ejecutivo.

A renglón seguido, la Comisión de Venecia subrayó la incompatibilidad de la cuestión de confianza con la iniciativa de reforma constitucional, dado que la primera exige ser debatida rápidamente y resuelta por mayoría simple, en tanto que la segunda requiere un debate sin límite de tiempo que asegure la mayor participación de las corrientes de opinión de la sociedad, así como un amplio consenso político y ciudadano para introducir un cambio llamado a ser perdurable. El enlazamiento de una y otra es un peligro para la democracia, declaró.

No quedó allí. El cuerpo consultivo del Consejo de Europa en materia constitucional señaló que el peligro para la democracia se incrementa cuando la cuestión de confianza apareja el riesgo de disolución del Congreso. La Comisión de Venecia señaló que así se crean las condiciones para favorecer la posición del Ejecutivo sin más razón que el temor a la disolución.

 

II

Al tiempo que la Comisión de Venecia aprobaba su informe, el presidente del Congreso interpuso una demanda de proceso competencial contra la disolución del Congreso. “Pedro Olaechea usurpa un cargo al firmar una demanda como presidente del Congreso”, fue la respuesta del gobernante de facto. Era el corolario del trabajo iniciado por la prensa adicta al gobierno y los juristas del horror para despojar –indebidamente, por cierto– a los miembros de la Comisión Permanente del título de congresistas de la República, con el propósito de restarles representatividad y, consecuentemente, legitimidad en sus pronunciamientos. Una propuesta diabólicamente simple y efectiva, aunque manifiestamente incorrecta.

Para sostener el despropósito que proclaman el gobernante de facto, su prensa adicta y los juristas del horror debe olvidarse el artículo 101 de la Constitución, que estatuye existencia de la Comisión Permanente del Congreso precisando que sus miembros son elegidos por este, su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no debe exceder del veinticinco por ciento del número total de congresistas.

La conclusión es que no se puede ser miembro de la Comisión Permanente si no se es Congresista de la República. Por otra parte, el bloque de constitucionalidad –compuesto las normas constitucionales y las normas legales que las desarrollan– tampoco favorece la posición del gobernante de facto, su prensa adicta y los juristas del horror. El artículo 72 del Reglamento del Congreso dice que la Comisión Permanente es presidida por el presidente del Congreso.

Sin embargo, las objeciones no quedan allí. Se sostiene la tesis de que, como el artículo 109 del Código Procesal Constitucional establece que cuando se trata de órganos colegiados la demanda de proceso competencial debe ser aprobada por su pleno, la disolución del Congreso impide que se produzca esa autorización. Sin embargo, el Congreso posee dos órganos deliberantes: El Pleno y la Comisión Permanente. Esta última sesiona durante el receso y el interregno parlamentarios y es indisoluble.

Afirmar que el Congreso de la República está inerme ante el desafuero del Poder Ejecutivo que conlleve su disolución contradice el principio pro actione, recogido en el artículo III del Título Preliminar del mismo código, según el cual si en un proceso constitucional se presenta una duda razonable respecto de si este debe declararse concluido, el juez y el Tribunal Constitucional declararán su continuación. Así, lo correcto es asumir que la representación del Congreso, durante el interregno parlamentario, recae en la Comisión Permanente, la cual puede otorgar la autorización prevista en el artículo 109 del Código Procesal Constitucional para la interposición de una demanda de proceso competencial que tienda al control constitucional del acto de disolución del Poder Legislativo.

 

III

La demanda de proceso competencial persigue que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la validez de tres actos; a saber, la cuestión de confianza planteada para suspender un procedimiento de competencia exclusiva del Congreso –la elección de los miembros del Tribunal Constitucional– e imponer la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), de forma que se aplique retroactivamente a los actos procedimentales agotados durante el proceso de elección de los magistrados constitucionales; la interpretación en sentido contrario de un voto de confianza expresamente aprobado por el Congreso a favor del presidente del Consejo de Ministros, para habilitar al presidente de la República a disolver el Congreso; y la expedición del decreto de disolución únicamente con el refrendo del presidente del Consejo de Ministros.

Toda vez que el proceso competencial no es un proceso de control abstracto –el que busca cotejar, sin necesidad de hecho alguno, la compatibilidad de una norma jurídica con la Constitución–, sino uno de control concreto –uno que busca establecer si determinado acto de poder es compatible con la Constitución en el caso concreto–, cuentan muchísimo los hechos.

El Congreso de la República, ejerciendo la competencia obligatoria que le otorga el artículo 201 de la Constitución, puso en marcha el procedimiento especial previsto en el artículo 8 de la LOTC, para la elección de los reemplazantes de los seis magistrados constitucionales cuyo mandato había vencido en junio de este año.

El Poder Ejecutivo sabe que, dentro de la actual composición del TC, hay un bloque de cuatro magistrados que habrían sido removidos del cargo por el Congreso de no haber mediado una desproporcionada medida provisional de la Corte IDH que paralizó el procedimiento de acusación constitucional. Ellos han sido de gran utilidad para fulminar leyes que, aun cuando discutibles, no eran abiertamente inconstitucionales y que, en el caso de la publicidad estatal, llegaron al extremo de crear el deber constitucional de hacer propaganda estatal pagada en los medios de comunicación. Algo cuya existencia fue negada por la Corte IDH.

El cambio de la correlación de fuerzas al interior del TC hubiera redundado en la existencia de un efectivo control constitucional de los actos del Poder Ejecutivo, lo que habría refrenado la embestida contra el Congreso que llevó a su arbitraria disolución. El gobernante de facto sabía que se le iba la vida en impedir que se alterara la composición del intérprete supremo de la Constitución y se jugó el todo por el todo en una cuestión de confianza manifiestamente constitucional, en la medida en que era un abierto menoscabo de las competencias parlamentarias.

 

IV

Han corrido ríos de tinta acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo interfiera con el ejercicio de una competencia obligatoria del Poder Legislativo. El gobernante de facto, su prensa adicta y los juristas del horror dicen que eso puede hacerse por medio de una cuestión de confianza enlazada con un proyecto de reforma de la LOTC.

El problema está en que la elección de los magistrados constitucionales es una competencia obligatoria exclusiva del Parlamento, que se ve obviamente menoscabada por el ejercicio de la competencia facultativa del presidente de la República de plantear cuestiones de confianza. Si “pueden presentarse distintos tipos de conflictos y estos pueden ser típicos (positivos y negativos) o atípicos (conflictos constitucionales por menoscabo o por omisión de cumplimiento de acto obligatorio)” y en estos últimos conflictos atípicos, “no se trata de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro”.

La Comisión de Venecia nos ha recordado a todos que existen cláusulas pétreas en la Constitución Política del Perú, como son, la dignidad humana, la soberanía popular, la forma republicana de gobierno y el estado democrático de derecho. Por su parte, también hizo referencia al principio de separación de poderes, así como al deber de colaboración entre poderes, los cuales excluyen totalmente la posibilidad de que las competencias de un poder público puedan ser usadas para menoscabar las competencias de otro poder público.

Así las cosas, se ofendía al principio de separación de poderes cuando el Poder Ejecutivo exigía al Congreso de la República que dejara de ejercer una competencia pública de carácter obligatorio, para adaptar dicho ejercicio, aunque hubiera operado la preclusión, violando la prescripción que prohíbe la fuerza y efectos retroactivos de las leyes.

Si se aplicasen, mutatis mutandis, los principios enarbolados por la Comisión de Venecia para absolver la consulta del Congreso de la República sobre el enlazamiento de una cuestión de confianza a un proyecto de reforma constitucional, el caso de una cuestión de confianza destinada a menoscabar la competencia constitucionalmente otorgada al Congreso de elegir a los miembros del TC se vería fácilmente resuelto en el sentido de la improcedencia de la cuestión de confianza así planteada.

El resultado final sería que, si la cuestión de confianza es nula, su concesión o denegación lo es igualmente; por lo que el Poder Ejecutivo nunca estuvo habilitado para disolver al Congreso de la República. Al igual que el hecho de que, no tratándose de una decisión que involucre a un sector del Poder Ejecutivo, sino a todos, el decreto de disolución debió ser aprobado y refrendado por el Consejo de Ministros, lo que implica su nulidad por el fondo.

 

Conclusión

La disolución del Congreso de la República no fue otra cosa que un desafuero del Poder Ejecutivo que puede y debe ser controlado por el TC, para determinar su validez. Para la resolución de la controversia, el órgano de control de la constitucionalidad podría tomar el persuasivo informe de la Comisión de Venecia, tal como lo hizo al resolver la demanda de inconstitucionalidad que se planteó contra la reforma legal que impedía la reelección de alcaldes y gobernadores regionales. Caso en el cual llegó a disponer la impresión, por el Centro de Estudios Constitucionales, del informe de la Comisión de Venecia sobre la materia.

La aplicación de tales principios y criterios conduciría a la fulminación de los actos del Poder Ejecutivo que van desde la disolución del Congreso hasta el último de los actos derivados, directa o indirectamente, de ella. A lo que cabe sumar el defecto de forma de no haber procurado la aprobación y el refrendo del Consejo de Ministros para expedir el decreto de disolución.

Si no se escuda en la falacia de que el Congreso carece de órgano plenario que pueda aprobar la demanda competencial, el TC tendrá que seguir la línea de razonamiento de la Comisión de Venecia y allí estriba el mayor problema, porque supondría la derrota total de la vana pretensión del Poder Ejecutivo de disolver al Congreso fuera de la previsión contenida en el artículo 134 de la Constitución. El gobernante de facto, sus aliados, su prensa adicta y sus juristas del horror lo saben y entienden que, en tal caso, acabarían en la cárcel. Eso es, justamente, lo que ellos y sus aliados en el TC tratarán de evitar. Ya lo veremos.