Ecuador: ¿jugando a la guerrita?

El presidente de Ecuador, Daniel Noboa, ha decretado por tercera vez en este año el estado de excepción para seis provincias y una circunscripción minera azotadas por la violencia de la criminalidad organizada, armada y violenta en el territorio de su país. La medida significa la movilización de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional para ejecutar operaciones contra las “bandas del crimen organizado”, a las que Noboa ha declarado combatir contra ellas dizque en el estándar de “conflicto armado interno”, con lo que ha pasado a catalogarlas como grupos terroristas y actores beligerantes no estatales.

El conflicto armado –situación de guerra– hay que tomarlo muy en serio desde el nivel de la suprema decisión política del Estado y en Ecuador este no parece ser ahora el caso. La situación pinta más bien como una finta, un bluff sin efectos materiales.

En enero, antes de cumplir dos meses de su mandato, Noboa había decretado un primer estado de excepción, por 60 días, en reacción a que arreció la amenaza criminal, habilitando la actuación de las FF.A.A en apoyo a la Policía, y entonces afirmó: “Acabo de firmar el decreto de estado de excepción para que las Fuerzas Armadas tengan todo el respaldo político y legal en su accionar”. Ocurrió entonces que los altos mandos militares informaron haber desplegado medios “para realizar operaciones militares”. El jefe del comando conjunto, general Jaime Vela, dijo: “todo grupo terrorista se ha convertido en un objetivo militar”.

Para los entendidos, Ecuador oficialmente reconocía un estado de guerra interna y debimos suponer que la decisión política y estratégica habilitaba operaciones militares bajo el imperio jurídico del Derecho Internacional Humanitario (DIH) -el derecho de la guerra- que autoriza el empleo de la fuerza letal contra cualquier oponente considerado objetivo militar y, de paso, justifica el llamado “daño colateral”. Según el DIH, un conflicto armado interno (técnicamente conflicto armado no internacional - CANI) es una situación de violencia que se da en el territorio de un Estado, donde ocurren enfrentamientos armados relativamente prolongados entre fuerzas gubernamentales y uno o más grupos armados organizados e irregulares (actores no estatales).

En el DIH se exige la presencia de dos condiciones para determinar la existencia de un conflicto armado interno: los grupos armados deben tener un nivel mínimo de organización y los enfrentamientos armados deben alcanzar un nivel mínimo de intensidad (doctrina de la Cruz Roja Internacional). En este sentido se reconoce a las organizaciones criminales armadas y violentas ya no como grupos delincuenciales, sino como grupos beligerantes, lo que genera el efecto jurídico de que las FFAA tienen total habilitación jurídica para neutralizarlos con la colaboración de la Policía. En este sentido, la seguridad interior afectada no sería restablecida con operaciones policiales apoyadas por las FFAA sino, por el contrario, con operaciones militares apoyadas por la Policía. Las “reglas del enfrentamiento” de las fuerzas militares habilitan emplear la fuerza letal de los sistemas de armas de las FFAA contra los beligerantes.

Ante la decisión del presidente Noboa las representaciones parlamentarias en la Asamblea Nacional del Ecuador acordaron ofrecer amnistía e indulto a los efectivos de las fuerzas de seguridad que puedan abatir a los individuos de grupos armados no estatales que consideran el enemigo, para librar a los defensores del orden de las persecuciones locales o supranacionales por presuntas violaciones de los derechos humanos.

Sin embargo, ese apoyo político a Noboa no se materializó en normas legales contundentes y más bien perdió pronto energía cuando el gobierno dispuso que la intervención militar debía ceñirse a los estándares del Derecho Internacional de los DD.HH. (DIDH). Un contrasentido irremediable pues, por su naturaleza, las operaciones militares se enmarcan en el DIH; se restringía así el uso de la fuerza militar contra organizaciones criminales armadas y violentas. Además, el gobierno enfrentó casi de inmediato la oposición de jueces y fiscales, más todavía porque Noboa había acusado de complicidad con los criminales mencionando a los que tomen resoluciones consideradas favorables a los líderes o a los miembros de las bandas.

Pocos meses después el aparato judicial consiguió debilitar radicalmente la resolución del presidente Noboa, diluyendo la consistencia y efectividad de las llamadas operaciones militares, que terminaron aconteciendo como operaciones policiales con empleo de efectivos de las FF.AA. como fuerza de apoyo. Un sinsentido ruinoso que, definitivamente, no consiguió su objetivo de doblegar y liquidar a las bandas armadas hostiles a la seguridad nacional. La criminalidad organizada, armada y violenta prosiguió su rumbo y conservó su poder.

La parte de los magistrados de la administración de justicia que se consideró amenazada por la energía de Noboa se organizó y consiguió influir sobre la Corte Constitucional, que decidió calificar de improcedentes dos medidas sucesivas de estado de excepción (y por supuesto el estado de “conflicto armado interno”), al sostener que el Ejecutivo no había justificado adecuadamente las causales. Con referencia al segundo decreto de estado de excepción esta corte alegó: “los hechos mencionados en el decreto no configuran específicamente la causal de conflicto armado interno”.

En junio pasado, el presidente Noboa ha tomado nota de esa reacción y para neutralizarla, en ocasión del tercer decreto de estado de excepción, ha señalado que su decisión no afecta a las facultades previstas en el ordenamiento jurídico ordinario para que el Ejecutivo emplee las FFAA para cumplir su misión constitucional, considerando que los ecuatorianos aprobaron por amplia mayoría en un referéndum celebrado en abril que los militares apoyen a la Policía en operaciones contra el crimen organizado sin necesidad de emitir estados de excepción. Una situación confusa. Además, la presidencia de Ecuador destacó en un comunicado que en esta ocasión el decreto del estado de excepción “cuenta con el respaldo de la Asociación Mundial de Juristas (WJA, por su sigla en inglés)”, de cara al análisis de legalidad de la medida que nuevamente deberá realizar la Corte Constitucional. También el tercer decreto del estado de excepción establece que la Corte Constitucional podrá tener acceso a informes secretos de las autoridades del gobierno en caso de que necesiten revisarlos para evaluar la pertinencia de la medida, sin que esto suponga la desclasificación y acceso público de los mismos. Se trata de concesiones juridicistas evanescentes, desde el gobierno.

En perspectiva del futuro inmediato, existe desde luego la posibilidad de que el sistema judicial ecuatoriano encabezado por la Corte Constitucional en esta oportunidad no consiga desvirtuar jurídicamente el régimen de excepción decretado por tercera vez, por el gobierno de Daniel Noboa.

Sin embargo es muy incierto que el nuevo estado de excepción y la interpretación gubernamental de que las FF.AA. pueden intervenir contra las bandas criminales, incluso sin previo estado de excepción habilitador, consiga sus objetivos de debelar la agresión de la criminalidad armada y violenta contra la seguridad interior del país, si las disposiciones persisten en encuadrar las operaciones militares en el marco jurídico del Derecho Internacional de los DD.HH. y no, como corresponde, en el marco del Derecho Internacional Humanitario, que permita excluir a los efectivos militares de ulteriores acusaciones de violación de los derechos humanos por su empleo de la fuerza. Sin un “blindaje” legal y jurídico de las FF.AA. en sus operaciones contra las bandas criminales, la situación vigente de la amenaza se mantendrá.

Este es un pronóstico pesimista nacido de la experiencia. Como en otros países de la región –y singularmente en el Perú– la falta o deficiencia prescriptiva de normas legales que amparen a los efectivos militares de toda jerarquía contra eventuales y muy previsibles persecuciones judiciales por presuntas violaciones de los DD.HH. y hasta por comisión de delitos de lesa humanidad, es determinante para limitar o constreñir la decisión y ejecución de operaciones militares si es que no se realizan, de manera declarada, en el marco del DIH.

Hace poco más de un siglo, el notable periodista, político y estadista francés Georges Clemenceau declaró: “La guerra es un asunto demasiado serio para dejarla en manos de los militares”. Distintas interpretaciones se han otorgado a la célebre frase y, en esta oportunidad, prefiero la que postula que un estado de “conflicto armado interno” exige, antes que todo, de la firme decisión política pues, a fin de cuentas, los militares que hacen la guerra sólo la planean y la ejecutan; no deciden su momento, sus condiciones ni sus consecuencias. Una lección que los peruanos no hemos aprendido, ni siquiera admitido, pues en nuestro caso la agresión del PCP-SL y del MRTA de finales del siglo pasado nunca ha sido reconocida como el enfrentamiento armado entre subversión y contrasubversión, sino típicamente como un delito: terrorismo. Esa omisión la están pagando unos cientos de militares y policías perseguidos judicialmente hasta el día de hoy.