Disolución del Congreso: ¿Constitucional o inconstitucional?

I

El lunes, pasadas las cinco y treinta de la tarde, el presidente accidental dio un mensaje a la Nación para anunciar su decisión de disolver el Congreso de la República debido a que se le había “denegado fácticamente” la confianza al presidente del Consejo de Ministros, configurándose con ello, a su juicio, la situación de hecho que lo habilitaba a echar mano de la competencia de ejercicio facultativo que le otorga el artículo 134 de la Constitución.

La decisión del presidente accidental desató dos posiciones antagónicas. La primera, de apoyo a la disolución del Congreso por considerarla constitucional. La segunda, de rechazo por estimarla inconstitucional. La mayoría de los especialistas serios se decanta por la segunda opción. Sin embargo, no ha sido posible condensar las razones que, desde y conforme a la Constitución, sustentan el rechazo a la arbitraria decisión presidencial. Trataré de hacerlo.

Los hechos son importantes. El Congreso de la República provocó la caída del gabinete Zavala al denegarle la cuestión de confianza que planteó para salvar a la ministra de Educación Marilú Martens. Esto ocurrió con el presidente Kuczynski en funciones, no con el presidente accidental en Palacio de Gobierno. Pese a ello, es preferible dejar ese tema para otra ocasión y concentrarnos en que, con ese antecedente, Salvador del Solar planteó una cuestión de confianza sobre un proyecto de ley para modificar el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), que rige el procedimiento de elección de los magistrados constitucionales, sin que el Congreso detuviera la elección de estos que tenía en curso.

 

II

La elección del jurista Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea como nuevo miembro del Tribunal Constitucional detonó la decisión presidencial de disolver el Congreso de la República. Al parecer no fue tan imprevisible para algunos. Con sospechosa simultaneidad, hordas de bárbaros oportunamente dotados de banderolas alusivas al cierre del Congreso salieron con dirección al Palacio Legislativo, burlando a una policía súbitamente incapaz de controlarlas. Todo lo demás es historia conocida.

El presidente accidental invoca el artículo 134 de la Constitución como soporte jurídico de su decisión. Dicha disposición constitucional contiene una norma de competencia pública de ejercicio facultativo que titula al presidente de la República para disolver el Congreso (acto institucional) si este ha censurado o denegado la confianza a dos gabinetes (condición habilitadora para el ejercicio). Si uno se apega al texto constitucional podrá ver que el constituyente atribuye al Congreso el poder de decidir entre censurar o no, o dar la confianza o no, a dos gabinetes, lo que supone –tratándose de un segundo gabinete– el acto deliberado y consciente de activar la potestad presidencial de disolución. Tal decisión, tratándose de un cuerpo colegiado y debido al principio democrático, se adopta con el voto mayoritario de sus miembros.

La Constitución no le confiere al jefe del Estado la potestad de interpretar el sentido del voto mayoritario del Congreso más allá de su textualidad, porque le dio señorío al Congreso para definir la censura o denegación de confianza al gabinete de que se trate. La categoría “denegación fáctica” supone, entonces, la introducción de una manifestación de voluntad tácita que no se encuentra expresamente regulada en nuestro ordenamiento constitucional. No están en la Ley Fundamental, entonces, la potestad interpretativa del presidente de la República ni la manifestación tácita de voluntad parlamentaria.

 

III

La interpretación presidencial de la voluntad del Congreso de la República sucedió al hecho de que éste expresamente diera su confianza al gabinete Del Solar. Así, el poder presidencial de interpretación de las decisiones parlamentarias se torna más complejo aún, porque comprende la capacidad sobrehumana de penetrar en los insondables misterios de la mente de cada congresista para extraer de ellas una negación donde hubo una afirmación. Inquietante.

Por otra parte, la tesis de que, porque el Congreso prosiguiera con la elección de los magistrados constitucionales se entiende una denegación fáctica de la confianza atribuye a la cuestión de confianza una virtualidad que no posee: suspender los procedimientos parlamentarios que se surten para el ejercicio de una competencia exclusiva por mandato del constituyente. Se puede leer y releer cada artículo de la Constitución sin encontrar una disposición de la que se pueda extraer una norma como esa.

Más aún, los defensores de la disolución del Congreso afirman que, dado que el presidente del Consejo de Ministros dijo expresamente que la modificación del artículo 8 LOTC debía aplicarse al procedimiento de elección en curso, la votación por Ortiz de Zevallos y Sánchez Palacios Paiva “vaciaba de contenido” (espantoso pleonasmo supuestamente culto que obvia el hecho de que vaciar es privar de contenido a algo) a la cuestión de confianza.

La conclusión es desacertada por varias razones. Uno, el proceso de elección no había concluido. Dos, la cuestión de confianza se vio inmediatamente después de la votación en la que solo un miembro del TC fue elegido. Tres, aprobada la cuestión de confianza, podía dispensar al proyecto del trámite comisiones, aprobarlo en el Pleno, promulgar y publicar la ley. Así, conforme al artículo 103 de la Constitución y al principio tempus regit actum, la modificación se aplicaba al procedimiento en curso.

 

IV

El TC tiene declarado que «la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera»; pero no es menos cierto que la apertura declarada por el TC halla su clave de bóveda en la ejecución de las políticas de gestión de gobierno, las cuales, obviamente, se circunscriben al ámbito de competencias del Poder Ejecutivo, dentro del cual no se encuentran ni la regulación de la forma de elección de los miembros de un órgano constitucionalmente autónomo ni, mucho menos, su elección propiamente dicha, reservada por el constituyente al Poder Legislativo.

La lectura de las competencias del Poder Ejecutivo debe ser restrictiva, especialmente cuando entran en relación con las de otro poder público, porque así lo exige el principio de separación de poderes, a partir del cual se organiza el gobierno de nuestro Estado, como lo prescribe expresamente el artículo 43 de la Constitución. Sobre esto no cabe duda.

 

V

Ahora bien, supongamos por un momento que el Poder Ejecutivo está en los correcto y que existe una “denegación fáctica” de la confianza y con ella puede configurarse la condición habilitadora para ejercer la competencia presidencial de disolver el Congreso. Habría que tener en cuenta que la consecuencia jurídica de la denegación de confianza es la “crisis total del gabinete”; esto es, la desaparición del Consejo de Ministros. Lo que nos lleva al tema de la forma como se ejercen las competencias presidenciales. 

En primer lugar, son nulos los actos presidenciales carentes de refrendo ministerial. En segundo lugar, la inexistencia del gabinete por crisis total hace que el presidente de la República no cuente con ministros que refrenden sus actos. En tercer lugar, sería indispensable la designación de un nuevo gabinete. En cuarto lugar, este debería aprobar el decreto supremo de disolución del Congreso y mandarlo publicar en el diario oficial. Cabe anotar que el presidente del Consejo de Ministros no puede reemplazar al gabinete porque el decreto de disolución excede el marco de sus competencias. El refrendo de todos los ministros es indispensable, como lo dispone el artículo 19.8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). En quinto lugar, el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación (artículo 11.3 LOPE).

 

Conclusión

Repasadas, desde y conforme a la Constitución, las reglas de la cuestión de confianza y de la competencia presidencial de disolver el Congreso, en apretado resumen, se puede decir, respecto de la primera, que no existe en la Ley Fundamental ninguna referencia a manifestaciones de voluntad implícitas por parte del Congreso ni tampoco a la potestad presidencial de interpretar a discreción las expresiones de voluntad del Parlamento. Y sobre la segunda, que no se ejerce mediante un mensaje a la Nación, sino a través de un decreto supremo que necesita el refrendo del Consejo de Ministros en pleno, el cual surte efectos al día siguiente de su publicación en el diario oficial.

¿Es esto lo que todos hemos visto? Claramente, no. Así que será muy interesante ver lo que decida el Tribunal Constitucional en caso de que el Congreso de la República decida poner en sus manos la aparatosa embestida que le dispensó el Ejecutivo. Aquí una digresión para los defensores de la disolución que quieren cerrar el paso a la demanda ante el TC. Cierto es que el Código Procesal Constitucional prescribe que, tratándose de órganos colegiados, la decisión de demandar la debe adoptar su pleno; pero no lo es menos que la representación legal del Parlamento, por mandato de la Constitución, en caso de disolución se traslada a la Comisión Permanente. Así debe ser interpretado en virtud del principio pro actione, el cual manda, ante la duda entre entablar o no un proceso, preferir que sea entablado.

Si la demanda tuviera éxito, sería la primera vez que, en cuestiones de golpes de Estado en el Perú, la fuerza de la razón derrotase a la razón de la fuerza. La pregunta de rigor, en todo caso, es si desistirán los autores y partícipes del ataque a la Constitución que vivimos o si preferirán seguir la suerte de Tomás, Silvestre y Marceliano Gutiérrez en los fatídicos días 26 y 27 de julio de 1872. La decisión es suya, el veredicto nuestro.