Protección social y seguridad social

La revisión de diversos estudios realizados a nivel nacional e internacional evidencian el uso a veces confuso de términos o conceptos que luego generan indecisión en los funcionarios de los más altos niveles de gobierno. Por ejemplo, el Estudio Económico de la OCDE sobre el Perú utiliza el concepto de “protección social” para referirse a las lagunas detectadas durante la pandemia, sobre todo en los trabajadores informales. En ese sentido señala, por ejemplo, que “los programas de apoyo a los ingresos están bien establecidos, pero las prestaciones y coberturas son bajas". Asimismo, señala que “Perú tiene un sistema de protección social bien establecido, pero son muchos los retos que afronta, como la fragmentación, la escasa financiación y la baja cobertura, además del hecho de que su diseño incentiva la informalidad". 

La protección social, según la Naciones Unidas (FAO), “es un conjunto de intervenciones cuyo objetivo es reducir el riesgo y la vulnerabilidad de tipo social y económico, así como aliviar la pobreza y privación extremas". En ese orden de ideas, la divide en tres grupos: el primero referido a la asistencia social, que se traduce en “transferencias públicas condicionales o incondicionales en efectivo o en especie o programas de obras públicas". El segundo se refiere a la seguridad social mediante “programas de afiliación que cubren determinadas contingencias que afectan al bienestar o a los ingresos de los hogares". Nótese que el concepto de protección social resalta la incorporación a “programas de afiliación que cubren determinadas contingencias” que ya existen en los sistemas de seguridad social. No es que la seguridad social se encuentre incluida dentro de la protección social, sino, que toma algunos programas o coberturas, que contiene la seguridad social. Y, en tercer lugar, se incluye a la protección laboral con el otorgamiento de subsidios de desempleo, el desarrollo de competencias profesionales con la oferta de formación para los trabajadores".

El sustento ideológico del concepto de protección social es el cumplimiento progresivo de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), mediante la progresividad de los umbrales de obligación por parte del Estado. El primer umbral corresponde a la obligación mínima esencial del Estado en el cumplimiento de los derechos humanos,  y, por tanto,  forman parte del concepto de protección social. El segundo umbral, serían los planes complementarios, (adicionales al primero), que ya no forman parte del concepto de protección social, en la medida, que su cumplimiento ya no es esencial o porque, su intervención dependería de la evaluación costo beneficio de su inclusión.  El tercer umbral está referido a la satisfacción de las necesidades individuales, es adicional al primer y al segundo umbral, y requiere ingentes recursos económicos para cumplir con la progresividad de los derechos humanos (DESC). Asimismo, su cumplimiento depende de las restricciones de la caja fiscal. 

Como se puede apreciar, el concepto de protección social coincide en garantizar la obligación mínima esencial del Estado. En ese sentido la reforma de salud del aseguramiento “mercantilista” se ha basado en el concepto de Protección Social. Por ejemplo, el Plan Esencial (PEAS) corresponde al primer umbral. Además, como señala la propia norma (Ley 29444), es un Plan obligatorio para toda la población. Es decir, representa el cumplimiento de la obligación mínima esencial del Estado. El Plan Complementario, corresponde al segundo umbral y el Plan de Alto Costo, al tercer umbral. Además, en los documentos previos que se difundieron para promulgar el “paquete de 23 decretos legislativos” de la reforma de salud se señalaba que se trataba del concepto de Protección Social. 

Dos aspectos han puesto en entredicho la implementación de “los mínimos esenciales” del primer umbral de derechos humanos que exige el concepto de Protección Social. Por un lado, la existencia del sistema de Seguridad Social (EsSalud), debido a que los programas de afiliación cubren “todas las contingencias,” en el caso de la salud, todas las enfermedades, a todas las personas, en todas las edades y en todo el territorio nacional, incluso, excepcionalmente en el extranjero. Es decir, ya tenía cubiertos los tres umbrales de progresividad acotados. Además EsSalud es un sistema que se autofinancia mediante los aportes de los empleadores a cuenta de la planilla de cada uno de los trabajadores, con un porcentaje, de sólo 9%, que, debido a leyes especiales que perforaron su sostenibilidad financiera, se ha reducido y transformado en solo el 6% del total de la planilla laboral.

Es cierto, que la cobertura es solo del 30% de la población total, sin embargo, es el espejo con el que se han comparado los usuarios o pacientes del Seguro Integral de Salud, que ha pretendido sin éxito universalizar el Plan Esencial (primer umbral), al no poseer oferta de servicios, (públicos o privados) en todo el territorio nacional. Asimismo, se han judicializado una serie de quejas, bajo la exigencia del derecho constitucional a la salud, que han obligado al Estado a otorgar mayores coberturas de planes complementarios e inclusive de alto costo. (segundo y tercer umbral). 

Por otro lado, la sentencia del Tribunal Constitucional del expediente 01503-2022-PA/TC “ha sostenido que la salud es un derecho fundamental por su relación inseparable con el derecho a la vida y que la vinculación entre ambos derechos es irresoluble, ya que la presencia de una enfermedad o patología puede conducirnos a la muerte o en todo caso desmejorar la calidad de vida". Es decir, que es imposible que el Estado separe por umbrales de cumplimiento los derechos humanos, sin violarlos. Por tanto, no es posible que la progresividad de los umbrales que requieren tiempo y disponibilidad presupuestal sacrifique generaciones humanas hasta lograr el cumplimiento de los tres umbrales.  Además, la Cuarta Disposición Final Transitoria de la Constitución Política del Estado señala que “las normas relativas a los derechos y a las libertades se interpretan conforme a la Declaración de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre la misma materia ratificados por el Perú".

Estos dos aspectos señalados, marcan no solo la diferencia entre Protección Social y Seguridad Social, sino también, la acción positiva del Estado para garantizar la integralidad del cuidado de la salud de toda la población. Encima, el Foro del Acuerdo Nacional, que ahora es parte de la Agenda Parlamentaria del Congreso de la República, se ha ratificado, en los consensos desde el 2002, el 2015 y hasta el 2020 en la necesidad de garantizar a todas las personas el derecho a la salud y a la seguridad social.