Los mitos sobre la plusvalía urbana (primera parte)

El mal llamado Impuesto a la Plusvalía Urbana debe ser uno de los instrumentos fundamentales para financiar el progreso de la ciudad. En países como España, Colombia, Ecuador y México existe ahora una intensa discusión sobre la forma de perfeccionar el sistema de cobranza y evitar abusos. Pero en lo que sí hay consenso es que se trata de una forma eficiente de financiar la infraestructura de las ciudades, sobre todo de las capitales.

En cambio, en Lima y otras ciudades del país, en lugar de consolidar el cobro de un porcentaje de esta plusvalía, ha crecido más bien una suerte de plusvalía informal (a través de la autoconstrucción) y otra ilegal (a través del tráfico de terrenos). Esto ha dado lugar a un acelerado enriquecimiento de diversas bandas criminales, como parte de una economía ilícita que, en estos días, el Ministerio del Interior empieza a desarticular y que incluye a algunos alcaldes.

El BID, a través de su programa Ciudades Sostenibles promueve esta discusión. Los analistas de ese programa señalan que uno de los mitos sobre la plusvalía urbana es que eleva el valor de la tierra y encarece la vivienda. Es tan arraigado el mito y tan alto el desconocimiento de este concepto que los propietarios de tierras lo aborrecen y erróneamente lo han usado como justificación para especular. Se olvida que el instrumento de plusvalía sirvió para financiar las transformaciones de París, Londres y otras ciudades. Hacia la segunda mitad del siglo XVII, cuando los lobos rondaban libres por las calles de París, la visión de Luis XIV y la determinación de las autoridades municipales hicieron de la capital francesa la primera ciudad de la historia moderna sin crecimiento espontáneo, sino planificado, pasando de villorrio a una expansión urbana ordenada.

¿Por qué no podría ayudar este instrumento de gestión a un mayor desarrollo en ciudades como Lima? La plusvalía no es propiamente un impuesto, sino un mecanismo que permite a los municipios recuperar entre el 30% y el 50% del mayor valor, como resultado de una decisión o inversión de la autoridad local. La plusvalía se puede definir como un plus al valor del terreno, por un cambio en las regulaciones urbanísticas o por la ejecución de obras públicas que permiten el desarrollo del terreno. En el Perú eso implicaría realizar algunos ajustes a la normatividad del Impuesto Predial —para hacerlo obligatorio—, modernizar sus sistemas de cobranza y que las autoridades rindan cuentas sobre su uso.

Los factores generadores de plusvalía por efectos de cambios en la regulación urbanística son tres: a) Incorporación del suelo rural o eriazo al suelo de expansión urbana. b) Modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. c) Autorización para el mayor aprovechamiento del uso de la edificación, elevando el índice de ocupación, el índice de construcción, o ambos a la vez.

Sin embargo, este plus solo se materializa si el lote ha experimentado cambios positivos. Los terrenos se benefician de las inversiones públicas en vías, infraestructura y servicios, y aumentan de valor si se desarrollan en su máximo potencial. Por lo tanto, el “costo” de la plusvalía no se carga al terreno, pero si al proyecto ejecutado. La plusvalía es un instrumento de gestión que prioriza el desarrollo y promueve el uso eficiente del suelo urbano. El problema en Lima es que, al no existir el catastro, se reduce drásticamente el uso de la plusvalía urbana para fines de inversiones en infraestructura. ¿Se imaginan con cuantos recursos contarían las municipalidades si lograran recaudar el 90% del Impuesto Predial? En Lima de los 2.5 millones de edificaciones existentes, aproximadamente, un 40% no pagan el Impuesto Predial; mientras por otro lado, existen diversas variedades de exoneración que impiden a las municipalidades tener mayores recursos.

Si funciona la capacidad imponible sobre la plusvalía urbana, las autoridades y la comunidad se benefician al recuperar una parte de la inversión en el esfuerzo de urbanizar. El mercado de tierras se autorregula y los promotores inmobiliarios adquieren terrenos. Esto permite consolidar bancos de tierra, hacer integración de terrenos y desarrollar proyectos para obtener ventajas de las economías de escala. Romper los mitos alrededor de la plusvalía permitiría frenar la especulación y generar un desarrollo urbano planificado, con más espacios públicos donde personas de todos los estratos sociales disfruten de la arquitectura y la calidad de vida de la ciudad.

Se trata, pues, de una cobranza municipal sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Para el cálculo, las comunas únicamente tendrían en cuenta el valor catastral (que aumenta periódicamente) y el valor cuando existe la venta. Las municipalidades en otros países han cobrado este impuesto incluso cuando ha existido una pérdida del valor, por lo que los tribunales constitucionales han demandado su modificación y millones de afectados exigen que se les devuelvan los pagos por ese impuesto. Sin embargo esos excesos no anulan el cobro de plusvalía cuando se incremente el valor de las propiedades y construcciones, una situación que puede verse objetivamente en Lima con los numerosos proyectos inmobiliarios o la extendida autoconstrucción. Especialmente en los llamados conos de Lima, donde ahora en cada lote se han construido viviendas que varían, en promedio, entre cuatro u ocho pisos.